ПОСТАНОВА
Іменем України

28 лютого 2020 року 
Київ
справа №818/16/17
адміністративне провадження №К/9901/37518/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О.,  Загороднюка А.Г., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 02 березня 2017 року (суддя - Соп`яненко О.В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року (головуючий суддя - Зеленський В.В., судді: Чалий І.С., П`янова Я.В.) у справі №640/20477/18 за позовом Державної фінансової інспекції в Сумській області (реорганізовано в Північно-східний офіс Держаудитслужби) до Комунальної установи Сумської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №17 (далі також - відповідач, Сумська спеціалізована школа), про стягнення коштів, 
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У січні 2017 року Північно-східний офіс Держаудитслужби (далі також - позивач, Держаудитслужба) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив стягнути з Сумської спеціалізованої школи в дохід державного бюджету міста Суми за кодом надходження 21080500 на розрахунковий рахунок 31117090700002, відкритий в УК міста Суми (код за ЄДРПОУ 37970593), МФО 837013 кошти в розмірі 19432,20 грн.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відповідача за період з 01 квітня 2010 року по          31 травня 2016 року, в ході якої виявлено порушення вимог бюджетного законодавства. Позивач стверджує, що в січні 2012, 2013, 2014, 2015 років із заробітної плати працівників проводилось утримання зайво виплачених за рахунок фонду заробітної плати коштів. Позивач зазначає, що відповідно до вимог Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26 грудня 2003 року №242 (далі також- Інструкція №242, втратила чинність 06 травня 2014 року) та абзацу 1 пункту 2.4 Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02 квітня                2014 року № 372 (далі також- Порядок №372) кошти, які надходять на відновлення касових видатків загального фонду, проведених у минулих бюджетних періодах, перераховуються до доходів відповідного бюджету. На думку позивача, відповідач зобов`язаний був перерахувати утримані (у минулих бюджетних періодах) суми до місцевого бюджету, водночас, не виконав вказаного обов`язку чим завдав місцевому бюджету збитки на суму 19432, 20 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 02 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, у задоволені адміністративного позову Держаудитслужби відмовлено.
Відмовляючи у задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не доведено факту заподіяння збитків місцевому бюджету, а відтак і підстави для проведення стягнення з відповідача відсутні. Суди зауважили, що з урахуванням зайво виплачених сум, відповідно до порядку фінансування, кошти на виплату заробітної плати у спірних періодах були запитані та отримані у меншому розмірі, що свідчить про відсутність заподіяння збитків місцевому бюджету.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи
Не погодившись із наведеними судовими рішеннями позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і ухвалити нове рішення про задоволення адміністративного позову.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу Держаудитслужба зазначає, що відповідачем не надано доказів на підтвердження того, що збережені кошти у зв`язку з утриманням їх з працівників використані на виплату премій за рахунок економії фонду заробітної плати. В акті ревізії таких фактів також не відображено. За позицією скаржника, всупереч абзацу 1 пункту 2.4 Порядку № 372 та абзацу 2 пункту 3.2 Інструкції              №242 (із змінами) відповідачем не повернуто до бюджету кошти, використані за минулі роки, а використано їх на видатки поточного року. Скаржник стверджує, що місцевим бюджетом недоотримано надходжень в загальній сумі 19432,20 грн з них: в 2011 році - 4147,54 грн, в 2012 році - 5091,87 грн, в 2013 році - 2385,82 грн, в 2014 році - 5404,27 грн, в 2015 році - 2402,70 грн.
Заперечення (відзиву) від відповідача на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України Стрелець Т.Г. ухвалою від                            14 листопада 2017 року відкрила касаційне провадження за вищезазначеною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року касаційну скаргу позивача передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Васильєва І.А.(суддя-доповідач), Пасічник С.С., Юрченко В.П.
20 січня 2020 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 20 січня 2020 року № 96/0/78-20, у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), що унеможливлює участь судді-доповідача Васильєвої І.А. у розгляді справи, визначено новий склад суду: Соколов  В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Державною фінансовою інспекцією в Сумській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Комунальної установи Сумська спеціалізована школа І-ІІІ ступенів №17 за період з 01 квітня 2010 року по 31 травня 2016 року. 
За результатами ревізії складено акт від 10 серпня 2016 року №03-06/07, яким встановлено ряд порушень вимог чинного законодавства, зокрема, порушення вимог Інструкції № 242 та Порядку №372. Провівши перерахунок заробітної плати, виплаченої в попередніх періодах та було утриманно зайво виплачені кошти з працівників на загальну суму 19432,20 грн, при цьому відповідач не повернув кошти до відповідного бюджету, а витратив на видатки поточних періодів. Так місцевим бюджетом недоотримано кошти в сумі 19432,20 грн з них: в 2011 році - 4147,54 грн, в 2012 році - 5091,87 грн, в 2013 році - 2385,82 грн, в 2014 році - 5404,27 грн, в               2015 році - 2402,70 грн.
На підставі висновків акта ревізії контролюючим органом сформовано вимогу від           19 серпня 2016 року № 18-03-14-14/3135 «Про усунення виявлених ревізією порушень законодавства з фінансових питань».
Невиконання відповідачем вказаної вимоги у визначений строк, а саме незабезпечення відшкодування матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на суму 19432,20 грн, зумовило необхідність звернення позивача до суду із цим позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення).
Відповідно до пункту 1 Положення, Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. 
Згідно із частинами першою, другою статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Положенням (підпункту 4 пункту 4) установлено, що Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів 
Аналогічні норми закріплені і в Положенні про Державну аудиторську службу України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року                 № 43 (далі  - Положення № 43).
Згідно з Положенням № 43, центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю визначено Державну аудиторську службу України (Держаудитслужба).
Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 3).
Держаудитслужба має право звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.п.9 пункту 4 Положення № 43).
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачені статтею 10 Закону № 2939-XII, можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю. 
Частинами першою, другою статті 23 Бюджетного кодексу України від 08 липня           2010 року № 2456-VI (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. 
Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом. 
Наказом Міністерства Фінансів України від 02 квітня 2014 року № 372 «Про затвердження Порядку бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ та внесення змін до деяких нормативно-правових актів з бухгалтерського обліку бюджетних установ» затверджено Порядок бухгалтерського обліку окремих активів та зобов`язань бюджетних установ (далі - Порядок № 372). 
Цей Порядок визначає методологічні засади формування у бухгалтерському обліку інформації про операції з грошовими коштами, розрахунками в національній валюті із дебіторами та кредиторами бюджетних установ. Норми цього Порядку застосовуються бюджетними установами (пункт 1.1. Порядку № 372).
Активи установи у формі грошових коштів включають готівку в касі, грошові кошти на рахунках у банках, грошові кошти на рахунках в органах Казначейства, інші кошти, короткострокові векселі одержані ( пункт 2.1. Порядку № 372).
Оформлення та ведення касових операцій в установі, приймання готівки та розрахунок ліміту каси здійснюються відповідно до законодавства. Касові операції оформлюються відповідними документами, форми яких затверджені в установленому законодавством порядку (пункт 2.2. Порядку № 372).
Кошти, що фактично надійшли на ім`я установи, зараховуються на особові, реєстраційні, спеціальні реєстраційні рахунки, інші рахунки, відкриті в органах Казначейства, або поточні рахунки, відкриті в установах банків, і використовуються в установленому законодавством порядку. Аналітичний облік наявності та руху коштів на особових, реєстраційних, спеціальних реєстраційних та інших рахунках установи, відкритих в органах Казначейства, та поточних рахунках, відкритих в установах банків, ведеться за їх видами та в розрізі бюджетів, кодів бюджетної класифікації доходів, видатків та кредитування бюджету (пункт 2.3. Порядку № 372).
У відповідності до пункту 2.4 Порядку № 372, суми коштів, які надходять у поточному бюджетному періоді на реєстраційні, спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в органах Казначейства, або поточні рахунки, відкриті в установах банків (крім власних надходжень), як повернення дебіторської заборгованості, яка виникла у попередніх бюджетних періодах, перераховуються до доходів загального фонду відповідного бюджету.
Вказаним Порядком №372 надано визначення дебіторської заборгованості як суми заборгованості дебіторів установі на певну дату. 
Поряд з цим, постановою Національного банку № 388 від 21 листопада 1997 року «Про заходи щодо реалізації Програми реформування бухгалтерського обліку та звітності Національного банку України і комерційних банків України» визначено, зокрема, що дебіторська заборгованість - сума боргів, що належить підприємству, організації, установі від юридичних або фізичних осіб. 
З вищезазначених приписів нормативно-правових актів слідує, що така заборгованість (станом на певну дату) може виникати також у випадках наявності переплат із сплати податків та зборів до державного бюджету чи надання авансових коштів співробітникам.
Відповідно до пункту 3.2 Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26 грудня 2006 року №242, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України від 23 січня 2004 року за №106/8705, на рахунки зараховується сума коштів, яка фактично надійшла на ім`я установи (у тому числі кошти, що вносяться на відновлення касових видатків поточного року). Суми коштів, які надходять на відновлення касових видатків загального фонду, проведених у минулих бюджетних періодах, перераховуються до доходів відповідного бюджету (06 травня 2014 року втратила чинність).
На суми коштів, які надходять у поточному бюджетному періоді на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в органах Казначейства, або поточні рахунки, відкриті в установах банків, як повернення дебіторської заборгованості, яка виникла у попередніх бюджетних періодах, за рахунок власних надходжень бюджетних установ коригується результат виконання кошторису з одночасним збільшенням доходів поточного періоду.
Таким чином, з системного аналізу норм права, які регулюють спірні відносини слідує, що до доходів відповідного бюджету, які проведені у минулих бюджетних періодах, перераховуються лише ті кошти які фактично надійшли на відновлення касових видатків загального фонду, зокрема й кошти які надійшли як повернення дебіторської заборгованості.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Сумська спеціалізована школа І-ІІІ ступенів №17 є комунальною установою підпорядкованою, підзвітною та підконтрольною Управлінню освіти і науки Сумської міської ради, яка фінансується з міського бюджету. Головним розпорядником коштів відповідача є Управління освіти і науки Сумської міської ради.
Отже, відповідач є комунальною установою та фінансується з місцевого бюджету.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до копій розрахункових листків працівників, в січні 2012, 2013, 2014, 2015 років Сумською спеціалізованою школою проводився перерахунок заробітної плати, виплаченої в попередньому році та утримання зайво виплачених сум. 
Водночас, зарахування таких коштів як готівки в касу чи на поточні (інші) рахунки не відбувалось, оскільки заробітна плата відповідних працівників була їм виплачена у розмірі, зменшеному на розмір утримання. 
При цьому, кошти на виплату заробітної плати у вказаних періодах були запитувані та отримані у меншому розмірі (з урахуванням зайво виплачених сум які фактично утримані з працівників школи ).
За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що посилання позивача на вимоги Порядку № 372 та Інструкції №242 є безпідставним, оскільки у зв`язку з проведенням утримання з заробітної плати працівників кошти на рахунок відповідача фактично не надходили, а тому підстави для застосування наведених вище норм відсутні.
При цьому, суди попередніх інстанцій обґрунтовано врахували те, що в періоди, які перевірялися, неодноразово проводилось коригування кошторисів відповідача, а  забезпеченість потреби по заробітній платі у видатках загального фонду, зокрема у 2014 році, склала 95,39 %, тобто становила меншу від обрахованої потреби.
Враховуючи зазначене, перерахування грошових коштів на рахунок відповідача фактично не здійснювався, такі кошти не використовувалися не за цільовим призначенням, залишок грошових коштів на рахунку не виник, тому відповідачем не було допущено бюджетного правопорушення.
Таким чином, висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо не доведення факту заподіяння збитків місцевому бюджету в сумі 19432,20 грн є вірними, а тому підстави для проведення стягнення з відповідача вказаних коштів відсутні.
Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що позивач безпідставно при здійснені перевірки фінансово-господарської діяльності відповідача за період з                06 травня 2014 року по 31 травня 2016 року поширив дію положень пункту 3.2 Інструкції №242 на спірні правовідносини, позаяк вказані норми 06 травня 2014 року втратили чинність.
За частиною першою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. 
Доводи, якими позивач обґрунтовує свою касаційну скаргу, стосуються фактичних обставин справи, доказів, на підставі яких встановлено ці обставини, та правової оцінки, яку надали їм суди. Зважаючи на межі касаційного перегляду справи та повноваження касаційного суду на цій стадії достатніх та обґрунтованих підстав для того, щоб вважати висновки судів в даній справі помилковими, немає і аргументи позивача їх не спростовують.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 02 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі №818/16/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і  оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов
Л.О. Єресько 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду