ПОСТАНОВА
Іменем України

05 лютого 2020 року 
Київ
справа №160/1838/19
адміністративне провадження №К/9901/33684/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року у складі колегії суддів: Малиш Н.І. (головуючого), Білак С.В., Шальєвої В.А. у справі №160/1838/19 за позовом ОСОБА_1 до Новопавлівської сільської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Державний реєстратор Межівської районної державної адміністрації Попова Ніна Василівна, ОСОБА_2 про визнання незаконними та скасування рішень,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Новопавлівської сільської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Державний реєстратор Межівської районної державної адміністрації Попова Ніна Василівна (з урахуванням заяви про зміну предмету позову) про визнання незаконними та скасування рішень Новопавлівської сільської ради, винесених на засіданні 38 сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018, а саме: рішення Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 року "Про дострокове припинення повноважень секретаря Новопавлівської сільської ради ОСОБА_3 "; рішення Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 року "Про обрання секретаря Новопавліської сільської ради - ОСОБА_4 "; рішення Новопавлівської сільської ради №1016-38/VIIвід 30.11.2018 року "Про дострокове припинення повноважень голови Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 "; поновлення ОСОБА_1 на посаді голови Новопавліської сільської ради.
2.           Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Новопавлівської сільської ради, винесене на засіданні 38 сесії Новопавлівської сільської ради №1016-38/VII від 30.11.2018 року "Про дострокове припинення повноважень голови Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 ", яким було висловлено недовіру та достроково припинено повноваження голови Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 .
2.2. У частині позовних вимог щодо визнання незаконними та скасування рішень Новопавлівської сільської ради, винесених на засіданні 38 сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 "Про дострокове припинення повноважень секретаря Новопавлівської сільської ради ОСОБА_3 " та рішення Новопавлівської "Про обрання секретаря Новопавліської сільської ради - ОСОБА_4 " - залишено без розгляду. 2.3. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
2.4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 червня 2019 року скасовано та прийнято нове рішення.
2.5. Позов ОСОБА_1 до Новопавлівської сільської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Державний реєстратор Межівської районної державної адміністрації Попова Ніна Василівна, ОСОБА_2 про визнання незаконними та скасувати рішень - залишено без розгляду.
3.          Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено: 
3.1. ОСОБА_1 перебувала на посаді сільського голови Новопавлівської сільської ради.
3.2. Розпорядженням від 21 листопада 2018 року №117-р відповідно до ч.2 ст. ст. 42, 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський голова Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 скликала на 30 листопада 2018 року о 14:00 год. сесію, з таким порядком денним: 
« 1.Про затвердження передавальних аксів СКЗО "Антонівський загальноосвітній навчальний заклад I ступеня", СКЗО "Богданівський НВК "Загальноосвітній навчальний заклад I ступеня" - Дошкільний навчальний заклад".
2. Про внесення змін до рішення сільської ради "Про створення Місцевої Пожежної Команди на території Новопавлівської об`єднаної територіальної громади та затвердження його положення".
3. Про внесення змін до комплексної програми розвитку освіти на території Новопавлівської об`єднаної територіальної громади на 2017 - 2021 роки.
4. Про внесення змін до рішення сільської ради "Про сільський бюджет на 2018 рік".
5. Про трудові відносини з керівником комунального закладу "Сільський позаміський заклад оздоровлення та відпочинку "Лілія" Новопавлівської сільської ради".
6. Про затвердження Плану діяльності Новопавлівської сільської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2019 рік".
7. Про затвердження розпоряджень прийнятих сільським головою у міжсесійний період.
8. Різне».
3.3. 28 листопада 2018 року від депутатів Новопавлівської сільської ради надійшли Пропозиції до порядку денного 38 сесії Новопавлівської сільської ради Межівського району VII скликання, в яких депутати, зокрема, пропонували внести до порядку денного сесії, в тому числі наступні питання:
-          про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень голови Новопавлівської сільської об`єднаної територіальної громади Межівського району ОСОБА_1 ;
- про дострокове припинення повноважень та обрання секретаря ради.
3.4. Протоколом сесії Новопавлівської сільської ради №38 від 30 листопада 2018 секретарем Новопавлівськолї сільської ради ОСОБА_3 було відкрито 38 сесію VII скликання Новопавлівської сільської ради. За результатами голосування:
- рішенням сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 №1014-38/VII "Про дострокове припинення повноважень секретаря Новопавлівської сільської ради ОСОБА_3 " відповідно до пункту 5 статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" було достроково припинено повноваження секретаря Новопавлівської сільської ради ОСОБА_3 
- рішенням сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 №1015-38/VII "Про вибори секретаря Новопавлівської сільської ради" відповідно до пункту 4 частини 1 статті 26, пункту 1 частини 1 статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" було обрано депутата сільської ради від виборчого округу№7 ОСОБА_4 секретарем Новопавлівської сільської ради та доручено секретарю сільської ради здійснювати повноваження секретаря виконкому сільської ради за посадою та виконувати нотаріальні дії у виконавчому комітеті сільської ради.
- рішенням сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 №1016-38/VII "Про дострокове припинення повноважень Новопавлівського сільського голови ОСОБА_1 ", відповідно до пункту 16 частини 1 статті 26, частини 2, 3 статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", за результатами таємного головування, було достроково припинено повноваження Новопавлівського сільського голови Кондратюк Інни Іванівни.
3.5. Позивач, вважаючи вказані рішення протиправними та такими, що прийнято з порушенням вимог законодавства, 25.02.2019 звернулась до суду із зазначеним позовом.
4. Суд першої інстанції частково задовольняючи позовні вимоги дійшов висновку, що оскаржені рішення відповідача прийняті з порушенням норм законодавства та регламенту, та відповідачем не було доведено наявності у діях голови правопорушення (неправомірної поведінки, що порушує Конституцію, закони, права і свободи громадян, незабезпечення виконання повноважень), рішення сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 №1016-38/VII "Про дострокове припинення повноважень голови Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 ", є протиправним та підлягає скасуванню. Оскільки трудову книжку ОСОБА_1 не отримала, а тому, звільнення позивача з посади на підставі рішення Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 №1016-38/VII "Про дострокове припинення повноважень голови Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 ", не відбулось, а тому позовні вимоги про поновлення на посаді голови не підлягають задоволенню. 
Позовні вимоги про скасування рішень Новопавлівської сільської ради, винесених на засіданні 38 сесії Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018, а саме: рішення Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 року "Про дострокове припинення повноважень секретаря Новопавлівської сільської ради ОСОБА_3 " та рішення Новопавлівської сільської ради від 30.11.2018 року "Про обрання секретаря Новопавліської сільської ради - ОСОБА_4 ", суд залишив без розгляду, оскільки спірні рішення стосуються прав, свобод та інтересів третіх осіб.
4.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов без розгляду, апеляційний суд виходив з того, що даний спір стосується питання звільнення з публічної служби та проходження публічної служби. Проте, позивач звернулася до суду з позовом понад місячний строк, встановлений Кодексом адміністративного судочинства України, а саме 25 лютого 2019 року. Натомість, суд першої інстанції поновлюючи строк звернення до суду не навів у рішенні обгрунтовані мотиви для поновлення пропущеного строку. Крім того, апеляційний суд зазначає, що суд першої інстанції в порушення норм процесуального права, прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, щодо оскарження рішення відповідача від 30.11.2018 року "Про обрання секретаря Новопавліської сільської ради - ОСОБА_4 ". Проте, всупереч приписам статті 49 КАС України, до участі в справі ОСОБА_4 залучена не була.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Позивач звернулася із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
6.          Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням апеляційним судом норм матеріального права, а саме - приписів ЗУ «Про службу в органах місцевого самоврядування». Зазначає також про порушення норм процесуального права, оскільки, вирішуючи питання про залишення позову без розгляду, суд мав з`ясувати та зазначити в судовому рішенні, чи порушено право або охоронюваний законом інтерес, оскільки як передбачено у статті 261 ЦК України позовна давність застосовується лише за наявності порушення права особи.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій без змін, як таке, що є законним та обгрунтованим. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування встановлено Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон №2493-III).
10. Статтею 1 Закону №2493-III передбачено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
11. Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 2 Закону №2493-III).
12. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон №280).
13. Відповідно до положень ст. 12 Закону №280, сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
14. Згідно з частиною першої та другої статті 50 Закону №280, секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови. Секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
15. Як вірно встановлено судом апеляційної інстанції, діяльність на посаді голови та секретаря сільської ради є публічною службою. Відтак, вказаний спір стосується питання звільнення з публічної служби та проходження публічної служби.
16. Частиною 1 статті 122 КАС України визначено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
17. Відповідно до частини 5 статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
18. Тобто, для звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби (в тому числі щодо звільнення) встановлюється місячний строк, а перебіг строку звернення до суду починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
19. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
20. Початок перебігу строку звернення до адміністративного суду пов`язується, з одного боку, з об`єктивним моментом, тобто порушенням суб`єктивного права, а з другого боку, із суб`єктивним моментом, коли особа, яка звертається до суду, дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
21. При цьому, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
22. Рішенням Конституційного Суду України №17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
23. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
24. Отже, за практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
25. Як встановлено судом апеляційної інстанції, предметом спору у даній справі є визнання протиправними та скасування рішень відповідача від 30.11.2018 року, зокрема, "Про дострокове припинення повноважень секретаря Новопавлівської сільської ради ОСОБА_3 "; "Про обрання секретаря Новопавліської сільської ради - ОСОБА_4 " та "Про дострокове припинення повноважень голови Новопавлівської сільської ради ОСОБА_1 ". 
26. Проте, як встановлено апеляційним судом, позивач звернулася із вказаним позовом 25 лютого 2019 року, тобто з пропуском місячного строку звернення до суду.
27. Натомість, апеляційним судом зазначено, що суд першої інстанції поновлюючи строк звернення до суду не навів у рішенні обгрунтованих мотивів, за яких такий строк підлягає поновленню. При цьому, судом встановлено, що позивачем не наведено обставин та не надано доказів, які б підтверджували наявність об`єктивно непереборних, не залежних від його волевиявлення та пов`язаних з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення ним процесуальних дій, а саме звернення до суду з позовом.
28. За змістом частини 4 статті 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
29. З огляду на встановлені судом апеляційної інстанції обставини, колегія суддів погоджується із висновками суду про залишення позовних вимог ОСОБА_1 без розгляду.
30. Доводи позивача про те, що позовна давність застосовується лише за наявності порушення права особи, як передбачено статтею 261 ЦК України, судова колегія відхиляє, оскільки питання строків звернення до адміністративного суду та наслідки пропущення таких строків чітко унормовано статтями 122-123 КАС України, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
31. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
32. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної  інстанції - залишенню без змін.
33. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
34. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
35. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року у справі №160/1838/19 за позовом ОСОБА_1 до Новопавлівської сільської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору: Державний реєстратор Межівської районної державної адміністрації Попова Ніна Василівна, ОСОБА_2 про визнання незаконними та скасування рішень - залишити без змін.
36. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач                                                                                    І.В. Дашутін

Судді                                                                                                        О.О. Шишов    

                                                                                                                 М.М. Яковенко