ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий суддя у першій інстанції : Кузан Р.І.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2020 року	Львів	Справа № 1.380.2019.002253 пров. № А/857/477/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді:                                         Бруновської Н.В.
суддів:                                                             Кузьмича С.М., Макарика В.Я.
за участю секретаря судового засідання:          Гнатик А.З.
представника апелянта:                              Хомик Н.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року у справі № 1.380.2019.002253 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, – 

ВСТАНОВИВ :

07.05.2019р. позивач ОСОБА_1 звернулась в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про визнання протиправною бездіяльності  щодо невжиття заходів у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її власність для ведення особистого селянського господарства та зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Великоглібовицької сільської ради Перемишлянського район Львівської області.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04.09.2019р. позов задоволено. Суд визнав протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Львівській області щодо невжиття у відповідності до вимог чинного законодавства України заходів у затвердженні ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0000 га та передачі її у власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Великоглібовицької сільської ради Перемишлянського району Львівської області.

Крім того, суд зобов`язав Головне управління Держгеокадастру у Львівській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Великоглібовицької сільської ради Перемишлянського району Львівської області.

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Головне управління Держгеокадастру у Львівській області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.09.2019р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.

Представник апелянта Хомик Н.А. в судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу із підстав у ній зазначених.

Інші особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з`явились, хоча належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи в порядку ст.126 КАС України, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності відповідно до ст.313 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, учасника процесу, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення виходячи з наступних підстав. 

22.02.2018р. ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі у власність загальною площею 20000 га для ведення особистого селянського господарства що знаходиться на території Великоглібовицької сільської ради Перемешлянського району  Львівської області. 

Проте, листом від 07.03.2019р. за №П-1660/0-1349/0/37-19 перший заступник Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повідомив ОСОБА_1 про неможливість задоволення клопотання, оскільки необхідно надати рішення Бібрської міської об`єднаної територіальної громади про погодження у наданні останній земельної ділянки. (а.с. 75 )

ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування. їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), розсудливо та пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Із змісту ст.123 Земельного кодексу України видно, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються шляхом затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. 

Згідно п.8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 р. № 333 видно, що дане Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

В п. 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 р. № 34/5 передбачено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення – акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий ( виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сфері державного управління, віднесених до його відання.

Тобто, рішення про затвердження проекту землеустрою або про відмову у затвердженні оформляється індивідуальним правовим актом – наказом Головного управління Держгеокадастру в області, що свідчить про те, що дані рішення не можуть оформлятись листами у відповідь на клопотання заявника. При цьому, листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

В п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії ) дій чи бездіяльності.

Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положення п. 18, п. 19 ч. 2 ст.4 КАС України необхідно розуміти нормативно-правові акти та правові акти індивідуальної дії. Правовим актом індивідуальної дії є  виданий суб`єктом владних повноважень офіційний письмовий документ, прийнятий на виконання нормативно-правового акта, дію якого поширено на конкретних осіб та/або які стосуються конкретної ситуації і є актом одноразового застосування норм права.

Отже, лист від 07.03.2019р. за №П-1660/0-1349/0/37-19 першого заступника Головне управління Держгеокадастру у Львівській області  про відмову ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України.

З системного аналізу норм права колегія суддів дійшла висновку, що відповідач Головне управління Держгеокадастру у Львівській області як суб`єкт владних повноважень в даній справі зобов`язаний був прийняти відповідне рішення організаційно-розпорядчого характеру про затвердження проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки та передачу у власність або прийняти мотивоване рішення про відмову. 

Тобто, в межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідним клопотанням, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення у формі наказу, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Апеляційний суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13.12.2016р. в справі № 815/5987/14; від 27.02.2018р. в справі № 545/808/17; від 11.04.2018р. в справі № 806/2208/17, 17.04.2018р. в справі № 812/1557/17 ( № К/9901/33241/18 ) від 29 серпня 2019 року у справі №420/5288/18, від 25 жовтня 2019 року у справі №803/1071/17 (№К/9901/2353/17, №К/9901/2351/17).

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов  вірного висновку в частині задоволення позову про визнання протиправної бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Львівській області щодо невжиття у відповідності до вимог чинного законодавства України заходів у затвердженні ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки відповідач діяв не у спосіб що визначений Конституцією та законами України.

Разом з тим, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про задоволення позову в частині зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 , оскільки  спосіб захисту має враховувати суть порушення, допущеного суб`єктом владних повноважень, а тому суд має обрати спосіб захисту права, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Колегією судів встановлено, що відповідач у спірних правовідносинах всупереч установленому порядку ухилявся від прийняття рішень за зверненням позивача з питань затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки допустив зловживання своїми повноваженнями, що вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушеного права останнього.

Відповідно до Рекомендацій №R (80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 11.03.1980 р. термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Таким чином, Головне управління Держеокадастру у Львівській області не наділений повноваженнями, за якими за конкретних фактичних обставин може діяти не за законом, а на власний розсуд. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин. Тобто, рішення про відмову в  затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладене у формі листа від 07.03.2019р. за №П-1660/0-1349/0/37-19 не відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 КАС України, оскільки не надає чіткої та зрозумілої відповіді стосовно наявності причини які унеможливлюють позитивне вирішення порушеного позивачем питання. 

Такі висновки колегії судів відповідають правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній в постанові від 13.02.2019 №  820/688/17.

При вирішенні даного спору суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). В рішенні від 20.10.2011 по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), що набуло статусу остаточного 20.01.2012, ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування» в контексті мотивації органами місцевого самоврядування своїх рішень. Цей принцип зокрема «…передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб… Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси...».

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з рішень, які передбачені у ч.7 ст. 118, 123 Земельного кодексу України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Львівської області повторно розглянути клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та прийняти відповідне рішення.

В ст.242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати в частині зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою  щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти нове яким зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Великоглібовицької сільської ради Перемишлянського району Львівської області та прийняти відповідне рішення. В решті позовної вимоги в цій частині відмовити.  В решті рішення залишити без змін.

Керуючись ст.ст.243, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд - 

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області задовольнити частково. 
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2019 року у справі № 1.380.2019.002253 в частині зобов`язання Головне управління Держгеокадастру у Львівській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Великоглібовицької сільської ради Перемишлянського району Львівської області - скасувати та прийняти нову постанову в цій частині, якою зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Великоглібовицької сільської ради Перемишлянського району Львівської області та прийняти відповідне рішення.
В решті рішення суду залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя                                                                                          Н.В. Бруновська

Суддя                                                                                           С.М. Кузьмич

Суддя                                                                                          В.Я. Макарик

Постанова складена в повному обсязі 02.03.2020р.