ПОСТАНОВА
Іменем України

27 грудня 2019 року 
м.Київ
справа №826/15235/18
провадження №К/9901/28355/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 (головуючий суддя Безименна Н.В., судді Аліменко В.О., Кучма А.Ю.)
у справі №826/15235/18 
за позовом Заступника прокурора Донецької області в інтересах держави 
до Державної служби геології та надр України, 
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2018 року заступник прокурора Донецької області звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної служби геології та надр України за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд", в якій просив суд:
- визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття наказу від 04.07.2018 за №227 та видачі дозволу від 30.07.2018 за №6272;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 04.07.2018 за №227 в частині надання Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" спеціального дозволу на користування надрами;
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 30.07.2018 №6272 виданий Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.06.2019 у справі №826/15235/18 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №826/15235/18 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2019 скасовано, адміністративний позов заступника прокурора Донецької області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Виробниче об`єднання «Шахтобуд» про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії - залишено без розгляду.
4. Заступник прокурора міста Києва з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №826/15235/18 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду справи.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №826/15235/18.
6. До Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу від відповідача і третьої особи, в яких вони просять суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 04.07.2018 Державною службою геології та надр України видано наказ №227 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами», яким, відповідно до п.8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з наявністю підстав для надання спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 25.06.2018 №7/2018), надано спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до, зокрема, пп.1 п.8 Порядку (додаток 1 до цього наказу), в тому числі Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання «Шахтобуд» на видобування тугоплавкої глини у Никифорівському родовищі Донецької області на 20 років.
8. На підставі вказаного наказу відповідачем 30.07.2018 було видано Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання «Шахтобуд» спеціальний дозвіл на користування надрами №6272 на видобування тугоплавких глин, придатних для виготовлення керамічної плитки для підлоги та керамічних глин, придатних для виробництва цегли та каменів керамічних рядових Никифорівського родовища Бахмутського району Донецької області.
9. Вважаючи протиправними означені наказ відповідача та дозвіл, а також дії щодо їх видачі, заступник прокурора Донецької області звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Залишаючи без руху позовну заяву заступника прокурора Донецької області, апеляційний адміністративний суд керувався тим, що всупереч вимогам ч.ч.3, 5 ст.53 КАС України, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві не обґрунтовано, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Фактично, в позові лише зазначено, що Державна служба геології та надр України, яка є відповідачем у справі, є органом державного контролю у сфері охорони та використання надр.
11. Шостий апеляційний адміністративний суд відзначив, що, подаючи відповідний позов в інтересах держави, заступник прокурора Донецької області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр та не довів відсутність таких органів, і про нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. У касаційній скарзі заступник прокурора міста Києва наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції, що прокуратурою не надано доказів, що захист відповідних інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження є помилковими та зроблені в порушення вимог ст. 53, 242 КАС України.
13. Скаржник, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, зазначає про те, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
14. На думку прокурора, суб`єктом владних повноважень, який має здійснювати контроль за раціональним використанням надр є Державна служба геології та надр, яка виступає відповідачем у цій справі і немає іншого органу, який уповноважено законом здійснювати відповідні контрольні функції.
15. Заступник прокурора міста Києва посилається на те, що вказана справа становить значний суспільний інтерес у сфері надрокористування, а тому обраний спосіб захисту спрямований на захист інтересів держави.
У касаційній скарзі прокурор звертає увагу на те, що апеляційним адміністративним судом не були спростовані доводи про те, що під час прийняття відповідачем спірних рішень без відповідних правових підстав, всупереч встановленому законом порядку, фактично було порушено право власності Українського народу на надра, підірвано авторитет держави у цій сфері, яка відповідно до Конституції України забезпечує неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування їх посадовими особами норм чинного законодавства під час здійснення своїх повноважень.
16. У відзивах на касаційну скаргу відповідач і третя особа посилаються на те, що суд апеляційної інстанції зробив законні і обґрунтовані висновки щодо відсутності підстав для звернення до суду у цій справі.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.
19. Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
20. Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
22. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.
23. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
24. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
25. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
26. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
28. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
29. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
30. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
31. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17.
32. У цій справі заступник прокурора Донецької області обґрунтовує інтереси держави тим, що видача Держгеонадрами України спеціального дозволу на користування надрами була здійснена без відповідних правових підстав та всупереч установленому законом порядку, чим фактично порушено право власності Українського народу на надра, підірвано авторитет держави у цій сфері, яка відповідно до Конституції України забезпечує неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування їх посадовими особами норм чинного законодавства під час здійснення своїх повноважень.
Крім того, на думку позивача, видача Держгеонадрами України спецдозволу без проведення відповідного аукціону призвела до неотримання державою грошових коштів у тому розмірі та обсязі, на які б держава могла розраховувати у разі проведення такого аукціону.
33. Статтею 11 Кодексу України про надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.
Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
34. Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені ст.ст. 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. 
35. У п. 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 №32, вказано, що Центральним органом виконавчої влади і головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, є Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).
Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері, зокрема, раціонального використання надр та наділено повноваженнями видавати накази, які підлягають виконанню Державною службою геології та надр України, а впорядкування діяльності Державної служби геології та надр України шляхом прямої координації здійснюється Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який, поміж іншого, розглядає звіти про усунення порушень і недоліків в роботі Державної служби геології та надр України.
36. Суд апеляційної інстанцій з`ясував, що заступник прокурора Донецької області не надав доказів на підтвердження звернення до Кабінету Міністрів України та Міністерства екології та природних ресурсів України, як до головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, в особі Міністра екології та природних ресурсів України, з метою врегулювання питання щодо можливих порушень в діяльності Державної служби геології та надр України при видачі наказу від 04.07.2018 за №227 в частині надання спеціального дозволу №6272 на користування надрами Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання «Шахтобуд».
Також слід зазначити, що позивач самостійно зазначає, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724 Державна регуляторна служба України є уповноваженим органом, який відповідно до ст.9 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» здійснює в межах своєї компетенції контроль за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.
Між тим, доказів неналежності здійснення або взагалі нездійснення Державною регуляторною службою України своїх повноважень у цій справі прокурором не надано.
37. Своєю чергою, необхідність звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, однак, з огляду на вказані вище приписи законодавства, такі твердження є помилковими, а отже й передбачені КАС України і Законом України "Про прокуратуру" підстави для подання цього позову у заступника прокурора Донецької області не виникли, оскільки, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві прокуратури, належать, в першу чергу, до компетенції, зокрема, вищевказаними суб`єктами владних повноважень, і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та КАС у редакції, чинній на момент подання позову, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. При цьому, в такому випадку, прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і, у разі відкриття провадження у справі, не набуває процесуального статусу позивача, яким, в свою чергу, наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
38. Верховний Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача щодо надання дозволу, що оскаржується (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність надання оскаржуваного дозволу, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.
39. Відповідно до останнього речення ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст. 169 цього Кодексу.
40. У ст. 169 КАС України  передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком, з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (ст. 7 КАС України).
Отже, висновок судів попередніх інстанцій про залишення позовної заяви без розгляду є законним та обґрунтованим.
Доводи касаційної скарги є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеними висновками Верховного Суду з посиланням на сталу судову практику у аналогічних правовідносинах.
41. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
42. Таким чином, оскільки при постанови суд апеляційної інстанцій не допустив порушень норм процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови Шостого апеляційного адміністративного суду - без змін.
43. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 12.09.2019 у справі №826/15235/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук
Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб