П О С Т А Н О В А
Іменем  України
 
27 листопада2019 року           
м. Київ                                                                      
 
Справа № 814/1021/17
Провадження № 11-674апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Адміністрації Державної прикордонної служби України (далі - Адміністрація ДПС), Одеського прикордонного загону, Головного центру обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України (далі - центр обробки інформації ДПС), Другого відділу державної виконавчої служби міста Хмельницький Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області (далі - ВДВС), Територіального управління Державної судової адміністрації України в Хмельницькій області про скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення матеріальної шкоди
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2018 року (судді Стас Л. В., Турецька І. О., Градовський Ю. М.), 
УСТАНОВИЛА: 
У травні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Адміністрації ДПС, Одеського прикордонного загону, центру обробки інформації ДПС, ВДВС, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Хмельницькій області, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення старшого інспектора Одеського прикордонного загону Горищевої Л. Л. про відмову ОСОБА_1 у перетинанні державного кордону України через міжнародний аеропорт «Одеса»;
- стягнути із відповідачів у солідарному порядку 22 025 грн та судові витрати.
Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 12 лютого 2018 року позовні вимоги задовольнив частково. Цей суд визнав протиправною бездіяльність ВДВС, яка полягала в несвоєчасному розгляді листа центру обробки інформації ДПС від 12 січня 2016 року вих. № 0.64-197/0/18-16, та стягнув зВДВС кошти у розмірі 22 025 грн на користь позивачки. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 9 серпня 2018 року рішення суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі, роз`яснивши ОСОБА_1 , що справа підлягає розгляду за правилами кримінального судочинства, оскільки у цій справі спір не є публічно-правовим і стосується відшкодування матеріальної шкоди, завданої позивачці внаслідок скоєння кримінального правопорушення.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулася із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року.
У касаційній скарзі позивачка зазначила, що із висновком суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі вона не погоджується, оскільки звернулася до суду про оскарження рішення щодо заборони перетину нею кордону України та про відшкодування матеріальної шкоди, яка була завдана саме цією незаконною забороною.
У відзиві на касаційну скаргу Одеський прикордонний загін просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення та наводить доводи про те, що у цій справі спір стосується відшкодування матеріальної шкоди, завданої внаслідок скоєння кримінального правопорушення, тому він не є публічно-правовим і має вирішуватися на правилами Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК). 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження.
27 червня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на таке.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи 19 травня 2017 року під час перетину позивачкою державного кордону старшим інспектором Одеського прикордонного загону пункту пропуску через державний кордон України для повітряного сполучення міжнародний аеропорт «Одеса» Горинцевою Л. Л. прийнято рішення про відмову ОСОБА_1 у перетинанні державного кордону на виїзд з України на підставі ухвали Хмельницького міськрайонного суду від 17 листопада 2015 року у справі № 686/19897/15-ц про тимчасове обмеження позивачки у праві виїзду з України, яка направлена ВДВС для виконання на адресу Адміністрації ДПС. Таким рішенням позивачці завдано матеріальні збитки у розмірі вартості оплаченої туристичної путівки - 22 025 грн.
За змістом ухвали Хмельницького міськрайонного суду вона постановлена 17 листопада 2015 року суддею Палінчаком О. М. за поданням державного виконавця ВДВС у зв`язку з відкритим виконавчим провадженням щодо примусового виконання виконавчого листа Хмельницького міськрайонного суду від 4 лютого 2015 року № 18689/14-ц про стягнення з ОСОБА_1 на користь ПАТ «Банк Ренесанс Капітал» позики в розмірі 264 418 грн.
На підставі вказаної ухвали, яка надійшла на адресу Адміністрації ДПС 29 грудня 2015 року разом з супровідним листом ВДВС від 21 грудня 2015 року за вих. № 18687/15-2 за підписом державного виконавця Самборського І. М., відповідні відомості внесено до бази даних ДПС.
Після надходження вказаного судового рішення центр обробки інформації ДПС прийняв його до виконання та вніс інформацію про позивачку до бази даних ДПС, як про особу, яку тимчасово обмежено у праві виїзду з України, про що повідомив ВДВС листом від 12 січня 2016 року за вих. № 0.64-197/0/18-16.
Хмельницький міськрайонний суд листом повідомив ОСОБА_1 , що з 1 січня 2012 року по 12 червня 2017 рік будь-яких цивільних справ, у тому числі за № 686/19897/15-ц, стороною у яких би була ОСОБА_1 , не зареєстровано. Також повідомлено, що після огляду ухвали від 17 листопада 2015 року було встановлено, що підпис на ній не відповідає підпису судді Палінчака О. М.
Хмельницьким міськрайонним судом проведено службове розслідування за фактом перебування в провадженні цього суду справи № 686/19897/15-ц за поданням ВДВС про тимчасове обмеження у виїзді за межі України ОСОБА_1 та фактом прийняття суддею Хмельницького міськрайонного суду Палінчаком О. М. ухвали від 17 листопада 2015 року про задоволення такого подання, про що складено відповідний акт про службове розслідування від 29 червня 2017 року.
Відповідно до цього акта ухвала від 17 листопада 2015 року про тимчасове обмеження виїзду ОСОБА_1 за межі України суддею Хмельницького міськрайонного суду Палінчаком О. М. не виносилась, про що листом від 7 липня 2017 року (а. с. 54) суд повідомив позивачку та центр обробки інформації ДПС.
Позивачка також звернулась із заявою до ВДВС про надання документів, на підставі яких щодо неї відкрито виконавче провадження. На цю заяву ВДВС повідомив про те, що проваджень щодо ОСОБА_1 на виконанні у ВДВС немає та подання щодо обмеження у праві виїзду за межі України відносно ОСОБА_1 не направлялось.
Судом також встановлено, що після отримання листа від 7 липня 2017 року та акта службового розслідування від 29 червня 2017 року Хмельницького міськрайонного суду, центром обробки інформації ДПС припинено виконання судового рішення Хмельницького міськрайонного суду від 17 листопада 2015 року, як підробленого та вилучено інформацію про позивачку, як про особу, яку тимчасово обмежено у праві виїзду з України, з бази даних ДПС.
Крім того, судом встановлено, що супровідний лист ВДВС від 21 грудня 2015 року за вих. № 18687/15-2 за підписом державного виконавця Самборського І. М. до Адміністрації ДПС  не направлявся. Наказом Головного управління юстиції у Хмельницькій області від 22 жовтня 2014 року № 1019/04к державний виконавець Самборський І. М. звільнений з посади ще 23 жовтня 2014 року.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, у межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну  структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних  категорій судів.
Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у вказаній редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. 
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір у справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки, як убачається із позовної заяви ОСОБА_1 , підставою для звернення до суду є протиправні дії відповідачів, вчинені на підставі підроблених документів (ухвали суду). Крім того, цей суд дійшов висновку, що оскільки позивачка не зверталася до компетентних органів із заявою про скоєння кримінального правопорушення щодо підроблення ухвали суду від 17 листопада 2015 року та направлення його до Державної прикордонної служби України, у зв`язку з чим не було встановлено винних осіб, то немає причинно-наслідкового зв`язку між діями відповідачів та заподіяною шкодою, а позовні вимоги, викладені ОСОБА_1 в адміністративному позові, не можуть бути окремим предметом спору.
При цьому суд апеляційної інстанції, крім іншого, послався на статтю 24 КПК, якою передбачено, що кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом та що спір у справі має вирішуватися судами за правилами КПК.
Проте Велика Палата Верховного Суду не погоджується із таким висновком, оскільки вони є безпідставними та не відповідають встановленим у справі  фактичним обставинам.
У статті 56 Конституції України визначено право кожного на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових і службових осіб органів державної влади або місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень.
Частиною першою статті 1174 Цивільного кодексу України передбачено, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи.
За викладених обставин, враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у справі має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, тому постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2018 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до цього суду для продовження розгляду.
Вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 про залишення без змін рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 рокуне підлягають задоволенню, оскільки прийняття такого рішення можливе лише в разі апеляційного перегляду по суті, який у цій справі не відбувся у зв`язку із закриттям провадження у справі з процесуальних підстав.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 9 серпня 2018 року скасувати.
3. Справу № 814/1021/17 за позовом  ОСОБА_1 до Адміністрації Державної прикордонної служби України, Одеського прикордонного загону, Головного центру обробки спеціальної інформації Державної прикордонної служби України, Другого відділу державної виконавчої служби міста Хмельницький Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області, Територіального управління Державної судової адміністрації України в Хмельницькій області про скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення матеріальної шкодинаправити для продовження розгляду до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | В. В. Пророк
| Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
| М. І. Гриців | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська