ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2020 року	Львів	Справа № 1.380.2019.003125 пров. № 857/13641/19	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді –                                       Носа С. П.,
суддів –                                                            Кухтея Р. В., Шевчук С.М.;
за участю секретаря судового засідання –   Джули В. М.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради   на рішення Львівського  окружного адміністративного суду  від  06 листопада   2019 року в справі № 1.380.2019.003125 (головуючий суддя Коморний О. І., м. Львів, повне судове рішення виготовлено 18 листопада 2019 року)  за позовом Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України до Львівської міської ради   про  визнання протиправною і скасування ухвали, -
                                                     ВСТАНОВИВ:
25 червня 2019  року  Львівським окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України до Львівської міської ради   про  визнання протиправною та скасувння ухвали Львівської міської ради “Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району” (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої АДРЕСА_1 І АДРЕСА_2 Горбачевського АДРЕСА_3 вул. Академіка А. Сахарова) №5041 від 25.04.2019 року.
В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що фактичний дозвіл на зміну виду використання відбувся без згоди на те позивача, без урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території, тому вважає, що прийняття зазначеної вище ухвали відбулось з порушенням норм містобудівного законодавства і статті 1 Першої протоколу Конвенції.
Рішенням   Львівського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської міської ради “Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району” (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова) № 5041 від 25.04.2019.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, відповідачем  – Львівською міською радою  подано апеляційну скаргу до Восьмого апеляційного адміністративного суду, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування  вимог апеляційної скарги вказано, що позивачем не надано   жодних доказів щодо порушення саме прав, свобод чи інтересів з боку відповідача у сфері публічно-правових відносин у зв`язку з прийняттям ухвали Львівської міської ради від 25.04.2019 року №5041. Також вказано, що оскаржувана ухвала не є регуляторним актом оскільки, не поширюється на невизначене коло осіб. В ухвалі Львівської міської ради від 25.04.2019 № 5041 містяться індивідуально-конкретні приписи управлінню архітектури та урбаністики департаменту містобудування. Стверджує, що позов є передчасним, оскільки оскаржуваною ухвалою зміни до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району” не вносяться, а лише надано дозвіл на розроблення проекту внесення змін.
Сторонами в судове засідання не   направлено представників з належними документами на здійснення представництва в справі № 1.380.2019.003125, так як з 01 січня 2020 року представниками органів державної влади та органів місцевого самоврядування  в судах усіх інстанцій можуть бути виключно адвокати або прокурори (крім справ незначної складності). Представляти  у суді державні та місцеві органи, інші юридичні особи  можуть керівника установ, уповноважені ними особи, за умови, що до статуту, положення, трудового договору (контракту)  будуть внесені відповідні зміни і такі будуть узгоджуватися з вимогами ч. 3 та 4 ст.  55 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Встановлено, що  25 квітня 2019 року Львівська міська рада прийняла ухвалу №5041 “Про надання дозволу на розроблення проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району” (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова). Додатком до вказаної ухвали є Схема змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території м. Львова Франківського району” (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої АДРЕСА_4 . І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова). (а.с.12).
Відповідно до вказаної ухвали міська рада ухвалила:
1. Дозволити розроблення проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова) відповідно до державних будівельних та інших норм, стандартів і правил, генерального плану м. Львова та положень затвердженої містобудівної документації (схема додається)
2. Визначити:  2.1. Замовником розроблення проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова) – управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування.
2.2. Відповідальним за розроблення та фінансування проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова) – управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування.
3. Управлінню архітектури та урбаністики департаменту містобудування:
3.1. Звернутись до Державного підприємства “Державний інститут проектування міст “Містопроект“ – автора-розробника містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ щодо укладення відповідного договору.
3.2. Скласти з розробником проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова) завдання на їх розроблення.
3.3. Забезпечити здійснення стратегічної екологічної оцінки містобудівної документації. 
3.4. Забезпечити розроблення містобудівної документації:
3.4.1. Відповідно до вимог ДБН Б.1.1-22:2017 “Склад та зміст плану зонування території“.
3.4.2. З додатком на електронному носії, виконаним ліцензованою геодезичною організацією у цифровому вигляді з прив`язкою до місцевої системи координат контурів проектованих об`єктів, вулиць, проїздів та роздруківкою їх координат.
3.5. Сприяти в організації проведення громадських слухань містобудівної документації відповідно до вимог ст. 21 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності“.
3.6. Надати розробнику містобудівної документації вихідні дані на розроблення проекту внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова).
3.7. Після розроблення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території міста Львова Франківського району“ (у районі вул. І. Горбачевського до межі детального плану території, обмеженої вул. І. Горбачевського, вул. Академіка А. Сахарова) для врахування громадських інтересів звернутись з заявою до управління “Секретаріат ради“ про проведення громадського обговорення.
Відповідальний: начальник управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування.
4. Управлінню “Секретаріат ради“ забезпечити у встановленому порядку проведення громадського обговорення проекту містобудівної документації з врахуванням пп. 3, 4, 5 п. 3 ст. 21 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності“. 
Відповідальний: начальник управління “Секретаріат ради“.
5. Управлінню архітектури та урбаністики департаменту містобудування подати міській раді на затвердження проект внесення змін до затвердженої містобудівної документації “План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 3. Зонування Франківського району“ з врахуванням здійснених погоджень та результатів громадського обговорення. Відповідальний: начальник управління архітектури та урбаністики департаменту містобудування.
6. Контроль за виконанням ухвали покласти на директора департаменту містобудування.
Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144).
На основі цього положення Конституції України в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що у формі рішень приймаються нормативні та інші акти.
Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).
Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб`єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки. Такі акти стосуються конкретних суб`єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.
За приписами ч.ч.1-3 ст. Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Відповідно до ст.16 Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно з ч.ч. 1,2 ст. 17 Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. 
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.
Відповідно до ч.ч. 1-3 ст.18 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Таким чином, прийняття оскаржуваної ухвали № 5041 від 25.04.2019 є одним з етапів зміни зонування вище вказаної території.
Встановлено, що 25 листопада 1999 року Науково-дослідному центру аерокосмічної інформації і екологічного моніторингу при Інституті кібернетики ім. В.М. Глушкова Національної Академії Наук України видано державний акт на право постійного користування земельною ділянкою площею 0,3893 га для виробничих потреб і обслуговування будинку по АДРЕСА_5 ( а.с.14-17).
Позивачеві передано будинок АДРЕСА_5 відповідно до розпорядження № 42 від 02.02.2009 (а.с.21) та акту приймання - передачі, що затверджений розпорядженням президії НАН України від 21.07.2008 (а.с.18-20)
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності індексний номер №97613170 від 18.09.2017, Карпатське відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України є землекористувачем земельної ділянки, кадастровий номер - 4610136900:03:001:0049 (а.с.22)
18 вересня 2014 року ухвалою №3840 Львівської міської ради затверджено план зонування території м. Львова: Франківського та Сихівського районів (а.с.13)
Згідно плану зонування території земельна ділянка з кадастровим номером 4610136900:03:001:0049, що є в користуванні позивача визначена як зона Ж-2 (зона малоповерхової житлової забудови не вище 4 поверхів) (а.с.109-111).
Також встановлено, що 20 квітня 2015 року Департаментом містобудування Львівської міської ради видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_5 (а.с.25-26) на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Суботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, які затверджені наказом департаменту містобудування від 20.04.2015 року № 130 (а.с.24).
Містобудівні умови і обмеження видані з урахуванням того, що земельна ділянка на АДРЕСА_5 (Франківський АДРЕСА_5 ) згідно “Плану зонування території м. Львова Франківський та Сихівський райони”, затвердженого Ухвалою Львівської міської ради від 18.09.2014 № 3840 є в зоні Ж-2 - зона малоповерхової забудови (до 4-ох поверхів).
З матеріалів справи встановлено, що 05.04.2017 позивачем зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт за адресою місцезнаходження земельної ділянки на АДРЕСА_5 (а.с.27-31)
Встановлено, що  містобудівні умови і обмеження забудови від 20.04.2015, а також декларація на початок будівельних робіт є чинними та нереалізованими станом на момент подання цього позову.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України “Про будівельні норми” будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Таким чином, акти органів місцевого самоврядування, які стосуються плану зонування території мають відповідати затвердженим у встановленому порядку будівельним нормам.
З 1 серпня 2018 року набрав чинності ДБН Б. 1.1-22:2017 “Склад та зміст плану зонування території”, який затверджено Наказом Мінрегіонбуду №344 від 27.12.2017.
У вищевказаних ДБН міститься розділ 8 “Внесення змін та уточнень до плану зонування території”, що зокрема передбачає і таке.
У план зонування можуть вноситись зміни та уточнення. Зміна передбачає:- зміну назви зони і коду класу об`єктів зонування території; - значну зміну меж (контурів) зон - п. 8.1 ДБН.
Відповідно до п. 8.2 Підставою для розгляду питань про внесення змін до зонінгу може бути внесення змін до генерального плану; розроблення та затвердження ДПТ з уточненням рішень генерального плану; уточнення проходження червоних ліній (при розробленні плану червоних ліній); невідповідність зонінгу генеральному плану населеного пункту, нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам та іншим документам, земельному кадастру; надання фізичними, юридичними особами обґрунтованих пропозицій щодо зміни меж територіальних зон, зміни містобудівних регламентів; звернення органів державної влади щодо внесення змін до зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва державного значення; звернення органів виконавчої влади населеного пункту щодо внесення змін до зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва громадського значення або розміщення інвестиційних об`єктів; рішення органів місцевого самоврядування у разі необхідності вдосконалення порядку регулювання використання та забудови території населеного пункту; звернення фізичних та юридичних осіб, якщо є обґрунтовані підстави щодо реалізації положень зонінгу, які можуть привести до неефективного використання земельних ділянок для містобудівних потреб та об`єктів нерухомості, зниження їх вартості, перешкоджання реалізації прав і законних інтересів громадян та їх об`єднань.
В оскаржуваній ухвалі відсутній вид внесення змін в план зонування території (зміну назви зони і коду класу об`єктів зонування території; - значну зміну меж (контурів) зон, тобто відповідач не визначив, що підлягає зміні згідно нового проекту внесення змін до плану зонування території.
Також, в оскаржуваній ухвалі відсутнє покликання на правову підставу внесення змін в план зонування території, що передбачена пунктом 8.2 ДБН, а з її змісту вбачається, що така правова підстава відсутня, що не відповідає вимогам нормативних актів.
Окрім того, відповідно до ДБНБ. 1.1-22:2017 “Склад та зміст плану зонування території”, затвердженого Наказом Мінрегіону №344 від 27.12.2017 року, ці будівельні норми встановлюються вимоги до складу та змісту плану зонування території (зонінгу) населеного пункту. Норми призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами, незалежно від форм власності та господарювання, при розробленні планів зонування території (зонінгу) населеного пункту (далі - ДБН Б. 1.1 -22:2017 “Склад та зміст плану зонування території”).
Згідно з п.4.1 ДБН Б. 1.1-22:2017 “Склад та зміст плану зонування території” планом зонування (зонінгом) на території населеного пункту визначаються межі зон (підзон) з однорідними видами та умовами використання та встановлюються містобудівні регламенти, що діють у межах цих зон (підзон)”.
Відповідно до п.4.11 ДБН Б.1.1-22:2017 “Склад та зміст плану зонування території” для окремої земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту зони (підзони), на території якої ділянка знаходиться.
Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування у відповідній територіальній зоні не допускається.
Згідно з п.4.12 ДБН Б.1.1-22:2017 “Склад та зміст плану зонування території” зміна видів використання земельних ділянок і об`єктів нерухомості фізичними та юридичними особами здійснюється у відповідності з переліком переважних, супутніх видів забудови в межах відповідної територіальної зони та дотримання інших вимог містобудівних регламентів та в порядку, визначеному законодавством.
Розроблення проекту внесення змін в план зонування території, що прийнято оскаржуваною ухвалою не враховує інтересів позивача як землекористувача ділянки, щодо якої змінюється зонінг.
При прийняті ухвали, що оскаржується, не враховано виду використання позивачем зазначеної земельної ділянки, який вказаний у витязі з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності позивача. Відповідач не врахував функціональне призначення належної на праві користування позивачеві земельної ділянки та фактично хоче змінити вид її використання.
Частина 5 статті 20 Земельного кодексу передбачає правило відповідно до якого види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель можуть визначатися її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено: "Кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права".
Також ЄСПЛ у своїй практиці нагадує, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити “справедливий баланс” між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар ( рішення від 23 вересня 1982 року у справі “Спорронг та Льон рот проти Швеції” (Sporrong and Lonnroth v. Sweden), пп. 69 і 73, Series A № 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (рішення від 21 лютого 1986 року у справі “Джеймс та інші проти Сполученого Королівства” (James and Others v. the United Kingdom), n. 50, Series A № 98).
При розгляді справи судом встановлено наявність у позивача законного інтересу щодо будівництва багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19, у зв`язку з чим позивачем отримано всі необхідні дозвільні документи у порядку визначеному чинним законодавством, а отже набуто право забудови належної йому земельної ділянки у відповідності до плану зонування
В розумінні Європейського Суду право правомірного очікування та законного сподівання виникає у разі якщо особа, яка набула майнове право, не встигла його реалізувати в зв`язку із ухваленням державою нормативного акту чи акту індивідуальної дії, котрим таке право скасовується із наданням цьому актові ретроспективної дії щодо фактів, які відбулися до його прийняття. При цьому підстави, з яких особа позбавляється раніше набутого права, не пов`язані з її поведінкою. В таких випадках, під час розгляду справи Європейським Судом, право заявника не може вважатися “наявним” відповідно до національного законодавства тому Суд визнає порушеним не право, а встановивши факт законного сподівання визнає порушеним правомірні очікування заявника.
Згідно з ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення  позовних вимог, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                       ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Львівської міської ради – залишити без задоволення, а рішення Львівського  окружного адміністративного суду  від  06 листопада   2019 року в справі № 1.380.2019.003125 – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	С. П. Нос 	
судді	 	Р. В. Кухтей 	
 	 	С. М. Шевчук  	
Повне судове рішення складено 12 лютого 2020 року.