ПОСТАНОВА
Іменем України

03 березня 2020 року 
Київ
справа №822/615/16
адміністративне провадження №К/9901/14654/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом Державної фінансової інспекції у Вінницькій області до Служби автомобільних доріг України у Хмельницькій області, третя особа - ПП «Аграрна компанія 2004» про стягнення коштів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції у Вінницькій області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.09.2016, прийняту у складі колегії суддів: Білої Л.М. (головуючий), Гонтарука В.М., Граб Л.С.
І. Суть спору
1. У квітні 2016 року Державна фінансова інспекція у Вінницькій області (далі - ДФІ у Вінницькій області) звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Служби автомобільних доріг України у Хмельницькій області (далі - САД України у Хмельницькій області), третя особа - ПП «Аграрна компанія 2004», в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просила суд стягнути в дохід державного бюджету кошти, отримані без встановлених законом підстав та з порушенням законодавства в сумі 403  277,72 грн. 
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ДФІ у Вінницькій області зазначила, що на виконання Плану контрольно-ревізійної роботи за ІІІ квартал 2012 року, ДФІ у Вінницькій області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період з 01.04.2010 по 30.06.2012. За результатами ревізії складено акт від 16.10.2012 №06-15/23 та сформовано вимогу від 29.11.2012 №02-06-20-14/8690 про усунення порушень законодавства з фінансових питань. Внаслідок не усунення відповідачем порушень вимог законодавства, зазначених у пункті 2 вимоги від 29.11.2012 №02-06-20-14/8690, позивачем заявлена до стягнення сума (403277,72 грн) збитків, заподіяних державі, що складається з:
2.1. - 141353,11 грн - різниця вартості генпідрядних та субпідрядних робіт внаслідок погодження замовником договірної ціни, яка в порушення вимог ДБН Д. 1-1-2000, сформована генпідрядником без урахування виконання робіт, із залученням субпідрядних організацій, а саме: ТОВ «Подільська дорожня система» на суму 121990,18 грн (в т.ч. ПДВ) та ПАТ «Південьзахідшляхбуд» на суму 19362,93 грн (в т.ч. ПДВ);
2.2. - 225480,90 грн - завищення вартості прямих витрат в частині експлуатації будівельних машин та механізмів в актах №КБ-2в;
2.3. - 36443,71 грн - включення завищеного розміру заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат в актах приймання виконаних підрядних робіт.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до пункту 1.1.4.1 плану роботи Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області на ІІІ квартал 2012 року, було проведено ревізію фінансово - господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період з 01.04.2010 по 30.06.2012, за результатами якої складено акт від 16.10.2012 №06-15/23.
4. На підставі акту ревізії від 16.10.2012 №06-15/23 позивачем сформовано та надіслано на адресу відповідача вимогу від 29.11.2012 №02-06-20-14/8690 про усунення порушень законодавства з фінансових питань.
5. У ході проведення перевірки контролюючим органом виявлені такі порушення:
5.1. - порушення вимог пункту 3.3.2 ДБП Д.1.1-1-2000 погоджена замовником (Службою) договірна ціна, сформована генпідрядником (ПП «Аграрна компанія 2004») без урахування виконання робіт, із залученням субпідрядних організацій, а саме: ТОВ «Подільська дорожня система» на суму 121  990,18 грн з урахуванням суми податку на додану вартість; ПАТ «Південьзахідшляхбуд» на суму 19  362,93 грн з урахуванням суми податку на додану вартість. Це порушення (не укладення додаткових угод на залучення субпідрядних організацій та уточнення вартості договірних відносин) стало наслідком прийняття до оплати завищеної вартості робіт на загальну суму 141  353,11 грн;
5.2. - завищено вартість прямих витрат в частині експлуатації будівельних машин та механізмів в актах №КБ-2 на суму 225  480,90 грн. 
5.3. - включення завищеного розміру заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат в актах приймання виконаних підрядних робіт на загальну суму 36  443,71 грн.
6. У зв`язку з тим, що відповідачем не було в добровільному порядку відшкодовано завдані збитки, ДФІ у Вінницькій області звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.06.2016 позов задоволено повністю. Суд першої інстанції постановив стягнути з САД України у Хмельницькій області до державного бюджету України неправомірно оплачені кошти в сумі 403  277,72 грн. 
8. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог.
9. Так, щодо різниці вартості генпідрядних та субпідрядних робіт та як наслідок сплати відповідачем субпідрядним організаціям 141  353,11 грн суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем погоджено залучення субпідрядників з порушенням вимог пункту 3.3.2 ДБН Д.1.1-1-2000, а договірна ціна сформована без урахування виконання робіт вказаних субпідрядних організацій.
10. Щодо завищення вартості прямих витрат в частині експлуатації будівельних машин та механізмів в актах №КБ-2 на суму 225  480,90 грн, цей суд вказав на відсутність у ТОВ «Подільська дорожня система» адміністративно-господарських можливостей на виконання господарських зобов`язань та відсутність фактичних дій, спрямованих на виконання взятих на себе зобов`язань, а отже відсутність наміру у ТОВ «Подільська дорожня система» на створення правових наслідків.
11. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що ТОВ «Подільська дорожня система» не підтверджено первинними бухгалтерськими документами правомірність включення до актів виконаних робіт форми №КБ-2в за листопад-грудень 2011 року витрат на оплату праці основних працівників (без урахування заробітної плати водіїв, які обслуговують будівельні машини та механізми, загальновиробничого та адміністративного персоналу) та, як наслідок, відповідачем включено завищений розмір заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат в актах приймання виконаних підрядних робіт в сумі 36443,71 грн.
12. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 29.06.2016 рішення суду першої інстанції скасував, прийняв нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовив.
13. Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що залучаючи до робіт субпідрядників ПП «Агарна компанія 2004» склала акти КБ-2 в межах обсягів та вартості робіт, що передбачено договірною ціною. Контрольні обміри показали, що фізичні обсяги повністю виконано, вартість виконаних робіт не перевищує договірних цін, будь-які претензії зі сторони позивача щодо якості виконаних робіт в матеріалах справи відсутні. Крім того, при залученні субпідрядних організацій уточнення твердої договірної ціни та укладання додаткових угод пунктом 3.3.3.2 ДБН Д 1.1-1-2000 не передбачено.
14. Також суд апеляційної інстанції не погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності завищення розцінок вартості експлуатації механізмів ПП «Аграрна компанія 2004», так як розрахунки останньої та САД у Вінницькій області проводились згідно з актами приймання виконаних будівельних робіт, які були сформовані в межах договірної ціни.
15. У спростування висновків суду першої інстанції щодо включення завищеного розміру заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат Вінницький апеляційний адміністративний суд зазначив, що при проведенні взаєморозрахунків частина отриманої заробітної плати може акумулюватися підрядною організацією для здійснення додаткових виплат за умовами оплати праці, встановленими колективним договором. Нарахування заробітної плати працівникам будівельної організації відноситься до її компетенції та здійснюється згідно з встановленими в цій організації положеннями щодо оплати праці.
IV. Касаційне оскарження
16. У касаційні скарзі ДФІ у Вінницькій області, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.06.2016.
17. У доводах касаційної скарги позивач, зазначає, що при винесенні оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції не враховано всіх норм законодавства та доводів Держфінінспекції, які на мають виняткове значення для винесення правомірного рішення та повною мірою не досліджено усіх наданих доказів та усіх обставин справи.
18. Заперечень на касаційну скаргу не надійшло.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939).
21. Згідно зі статтею 2 Закону України № 2939, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобовязань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовязкового державного соціального страхування, бюджетних установах і субєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усуненнявиявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
22. Статтею 10 Закону України № 2939 визначені права органу державного фінансового контролю, серед яких зокрема надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
23. Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
24. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
25. Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
26. Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
27. Пунктом 6 Положення передбачено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
28. Також Положенням передбачено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.
VI. Оцінка Верховного Суду
29. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
30. Аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
31. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
32. Його право вимоги передбачено статтею 10 Закону № 2939-XII може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.
33. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
34. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до пункту 1.1.4.1 плану роботи Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області на ІІІ квартал 2012 року, було проведено ревізію фінансово - господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період з 01.04.2010 по 30.06.2012, за результатами якої складено акт від 16.10.2012 №06-15/23.
35. У ході проведення перевірки контролюючим органом виявлені такі порушення:
35.1. - порушення вимог пункту 3.3.2 ДБП Д.1.1-1-2000: погоджена замовником (Службою) договірна ціна, сформована генпідрядником (ПП «Аграрна компанія 2004») без урахування виконання робіт, із залученням субпідрядних організацій, а саме: ТОВ «Подільська дорожня система» на суму 121  990,18 грн з урахуванням суми податку на додану вартість; ПАТ «Південьзахідшляхбуд» на суму 19  362,93 грн з урахуванням суми податку на додану вартість. Це порушення (не укладення додаткових угод на залучення субпідрядних організацій та уточнення вартості договірних відносин) стало наслідком прийняття до оплати завищеної вартості робіт на загальну суму 141  353,11 грн;
35.2. - завищено вартість прямих витрат в частині експлуатації будівельних машин та механізмів в актах №КБ-2 на суму 225  480,90 грн; 
35.3. - включено завищений розмір заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат в актах приймання виконаних підрядних робіт на загальну суму 36  443,71 грн.
36. Щодо порушень вимог пункту 3.3.2 ДБП Д.1.1-1-2000 Верховний Суд зазначає таке. 
37. 21.10.2011 між САД у Хмельницькій області та ПП «Аграрна компанія 2004» укладено договір на поточний ремонт автомобільних доріг державного значення (поточний ремонт автомобільної дороги державного значення Стрий-Тернопіль-Кіровоград-Знам`янка (через м.Вінницю) на ділянках км 191 + 700 - км 260 + 000-км 330+000) №250. Цей договір був частиною Документації конкурсних торгів.
38. Відповідно до пункту 6.5.3. проекту та пункту 6.5.3. Договору від 21.10.211 № 250 «Підрядник має право залучати Субпідрядника до виконання робіт, попередньо погодивши це рішення із Замовником». 
39. З метою виконання умов зазначених договорів ПП «Аграрна компанія 2004» залучила субпідрядників, в тому числі ТОВ «Подільська дорожня система» та ПАТ «Південьзахідшляхбуд». Про залучення цих субпідрядників в Службу автодоріг був надісланий лист від 21.10.2011 № 414 та отримано відповідне погодження.
40. Суд апеляційної інстанції, при наданні правової оцінки цьому порушенню, вірно зазначив, що при залученні субпідрядних організацій пунктом 3.3.3.2 ДБН Д 1.1-1-2000 не передбачено уточнення твердої договірної ціни та укладання додаткових угод. Разом з тим, ПП «Агарна компанія 2004» склала акти КБ-2 в межах обсягів та вартості робіт, що передбачено договірною ціною. Контрольні обміри показали, що фізичні обсяги повністю виконано, вартість виконаних робіт не перевищує договірних цін. Будь-які претензії зі сторони позивача щодо якості виконаних робіт в матеріалах справи відсутні.
41. Стосовно висновків щодо завищення вартості прямих витрат в частині експлуатації будівельних машин та механізмів в актах №КБ-2, то такі розрахунки ПП «Аграрна компанія 2004» та САД у Вінницькій області проводились згідно з актами приймання виконаних будівельних робіт, які сформовані в межах договірної ціни. САД у Хмельницькій області прийняла форми КБ-2в від підрядника з вартістю машино-годин, передбачених у розрахунках договірної ціни пропозицій конкурсних торгів. Будь-які претензії, зауваження щодо договірної ціни та розрахунків зі сторони позивача в матеріалах справи відсутні.
42. Крім того, Верховний Суд підтримує висновки суду апеляційної інстанції про те, що нарахування заробітної плати працівникам будівельної організації відноситься до її компетенції та здійснюється згідно з встановленими в цій організації положеннями щодо оплати праці. При проведенні взаєморозрахунків частина отриманої заробітної плати може акумулюватися підрядною організацією для здійснення додаткових виплат за умовами оплати праці, встановленими колективним договором.
43. У зв`язку з наведеним викладені в акті ревізії від 16.10.2012 №06-15/23 порушення з включення завищеного розміру заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат в актах приймання виконаних підрядних робіт є безпідставними.
44. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог ДФІ у Вінницькій області та стягнення коштів у розмірі 403 277 грн 72 коп., оскільки визначені в акті ревізії від 16.10.2012 №06-15/23 порушення не підтверджені наявними в матеріалах справи доказами.
45. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, цей суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
46. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
47. Ураховуючи приписи пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, а також те, що касаційні скарги на судові рішення в цій справі були подані до набрання чинності цим Законом і рогляд їх не закінчено до набрання чинності цим Законом, Верховний Суд розглядає їх у порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. Отже, застосуванню підлягають положення КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).
48. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
49. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Вінницькій області залишити без задоволення.
2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року у справі № 822/615/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                                       О.О. Шишов
Судді                                                                                                                   І.В. Дашутін
                                                                                                                           М.М. Яковенко