Постанова
Іменем України
13 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 638/14694/18
Провадження № 14-434цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Харківської міської ради (далі - відповідач) про поновлення порушеного права, стягнення матеріальної та моральної шкоди
за касаційною скаргою позивача на постанову Харківського апеляційного суду від 2 квітня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Маміної О. В., Кругової С. С. і Пилипчук Н. П.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           5 жовтня 2018 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив :
1.1.       Відновити порушені права позивача як споживача послуг у наземному електротранспорті міста Харкова на соціальний захист у державі Україні, стягнувши з відповідача відшкодування завданої матеріальної та моральної шкоди.
1.2.       Стягнути з відповідача відшкодування завданої матеріальної шкоди у розмірі 2 400 грн зі збільшенням цієї суми на 200 грн щомісяця до повного погашення відповідачем суми матеріального збитку.
1.3.       Стягнути з відповідача відшкодування завданої моральної шкоди у розмірі 50 000 грн.
2.           Мотивував позовну заяву такими обставинами :
2.1.       З 1 січня 2018 року пільговий проїзд у міському електротранспорті фінансується з бюджету міста Харкова.
2.2.       Згідно з рішенням відповідача від 20 грудня 2017 року № 892/17 (далі - Рішення № 892/17) «Про внесення змін до Програми сприяння безпечній життєдіяльності у сфері соціального захисту населення міста Харкова на 2017 - 2020 рр.» (далі - Програма) з 1 січня 2018 року пенсіонери за віком мають право пільгового (безкоштовного) проїзду (до 50 поїздок на місяць) у міському наземному пасажирському електротранспорті за наявності пенсійного посвідчення встановленого зразка.
2.3.       Будучи непрацездатного (пенсійного) віку, за наявності трудового стажу понад 30 років позивач має право на пільговий (безкоштовний) проїзд, передбачений Рішенням.
2.4.       30 січня 2018 року позивач звернувся до Центру надання адміністративних послуг м. Харкова (далі - ЦНАП) із заявою для оформлення й отримання електронного квитка для пільгового проїзду в міському пасажирському електротранспорті. Серед документів, які надав позивач, була довідка з Управління праці та соціального захисту населення Адміністрації Московського району Харківської міської ради від 6 березня 2012 року № 5159, що підтверджувала наявність у нього трудового стажу понад 30 років.
2.5.       У ЦНАП не прийняли вказану заяву та додані до неї документи через відсутність у позивача пенсійного посвідчення та рекомендували звернутися за роз`ясненням до відповідача.
2.6.       8 лютого 2018 року позивач звернувся із заявою до Департаменту інфраструктури відповідача, а 24 травня 2018 року - до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
2.7.       Відповідач не надав позивачу електронний квиток, чим порушив право позивача на пільговий проїзд у наземному електротранспорті та завдав позивачеві матеріальну і моральну шкоду.
2.8.       Розмір відшкодування матеріальної шкоди позивач оцінює у 2 400 грн, враховуючи кількість і вартість поїздок, на які він мав право з моменту прийняття Рішення, за формулою: 50 (поїздок на місяць) х 4 (грн за одну поїздку) х 12 (місяців).
2.9.       Розмір відшкодування моральної шкоди позивач оцінює у 50 000 грн і мотивує порушенням його прав як споживача, відмовою у соціальному захисті, а також змінами психофізичного стану внаслідок протиправних дій відповідача.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.           10 жовтня 2018 року Дзержинський районний суд м. Харкова постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження у справі. Вказав, що за суб`єктним складом і характером спірних правовідносин можна дійти висновку, що у сторін виник спір, який треба розглядати за правилами адміністративного судочинства. Обґрунтував такий висновок пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
4.           2 квітня 2019 року Харківський апеляційний суд прийняв постанову, якою залишив без змін ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 10 жовтня 2018 року.
5.           Мотивував постанову так :
5.1.       Позивач оспорює дії суб`єкта владних повноважень, а саме дії працівників ЦНАП з відмови у наданні йому електронного квитка, через які просить стягнути відшкодування матеріальної та моральної шкоди.
5.2.       До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
5.3.       Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певну справу треба розглядати за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад і характер спірних правовідносин, а також предмет спору. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
5.4.       Висновок суду першої інстанції щодо адміністративної юрисдикції суду відповідає частині п`ятій статті 21 КАС України й обставинам справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.           23 травня 2019 року позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, вказуючи на порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного суду від 2 квітня 2019 року та передати справу на новий розгляд.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
7.           24 липня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивував ухвалу тим, що позивач оскаржує постанову Харківського апеляційного суду від 2 квітня 2019 року з підстав порушення правил предметної та суб`єктної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1)         Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
8.           У касаційній скарзі позивач зазначив, що не просить вирішити публічно-правовий спір (скасувати Рішення), а тому справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства. Позовні вимоги звернені до відповідача-юридичної особи, яка порушила право на соціальний захист, належне позивачеві як споживачеві послуг у наземному міському електротранспорті.
(2)         Позиції інших учасників справи
9.           Відповідач відзив на касаційну скаргу не надав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1)         Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
10.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу
11.        Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК України) передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
12.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
13.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
14.        Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
15.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
16.        Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
17.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
18.        Велика Палата Верховного Суду уже висловлювала думку про те, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір (див., наприклад, пункт 5.7 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, пункти 28-30 постанови від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16).
19.        У цій справі позивач звернувся з позовом про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої протиправними діями відповідача. Підставою для звернення з цим позовом стала, на думку позивача, протиправна відмова відповідача видати позивачеві електронний квиток, що надає право на пільговий безоплатний проїзд у міському електротранспорті міста Харкова. 
20.        Відповідно до частини третьої статті 4 Закону України «Про міський електричний транспорт» оплата транспортних послуг проводиться безпосередньо пасажирами та замовником. Право на користування транспортними послугами надає придбаний разовий квиток, закомпостований абонементний талон, проїзний квиток тривалого користування, картка, посвідчення або довідка, що дає право на пільговий проїзд згідно із законодавством, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - зареєстрований електронний квиток.
21.        Згідно з пунктом 26 Правил надання послуг з перевезень міським електротранспортом, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2004 року № 1735, оплата транспортних послуг проводиться безпосередньо пасажирами та замовником. Право на користування транспортними послугами надає придбаний разовий квиток, закомпостований абонементний талон, проїзний квиток тривалого користування, картка, посвідчення або довідка, що дає право на пільговий проїзд згідно із законодавством, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - зареєстрований електронний квиток.
22.        8 листопада 2017 року відповідач прийняв рішення № 846/17 «Про внесення змін до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 20 вересня 2017 року №787/17 «Про затвердження правил користування міським електричним транспортом та впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду». Згідно з пунктом 2 вказаного рішення № 846/17 Комунальне підприємство «Харківпасс» зобов`язане здійснити всі необхідні дії, спрямовані на забезпечення виготовлення та розповсюдження електронних квитків, справляння плати за проїзд, розподіл і перерахування плати за проїзд перевізникам з використанням системи «Електронний квиток», зазначеної у рішенні 10 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 21 грудня 2016 року № 503/16.
23.        Відповідно до пункту 9.3 Програми зі змінами, внесеними Рішенням № 892/17, з 1 січня 2018 року окремим категоріям мешканців міста Харкова та внутрішньо переміщеним особам з відповідним пільговим статусом, які перебувають на обліку в управліннях праці та соціального захисту населення адміністрацій районів Харківської міської ради надані додаткові соціальні гарантії на проїзд у міському наземному пасажирському електротранспорті. Вказаний пункт передбачав право пільгового проїзду (підпункт «а») та право пільгового (безкоштовного) проїзду (до 50 поїздок на місяць) (підпункт «б»).
24.        За змістом пункту 2 частини першої статті 263 КАС України до юрисдикції адміністративного суду належать справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.
25.        Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної, зокрема, протиправними діями суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
26.        Отже, вимоги про відшкодування шкоди слід розглядати за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір (див. пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18).
27.        Позивач просив стягнути на його користь завдану відповідачем матеріальну та моральну шкоду, проте вимогу про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності відповідача щодо відмови у надання соціальної пільги не заявив. Обставини, якими позивач обґрунтовує протиправність ненадання йому відповідачем електронного квитка, є підставами позову, які має проаналізувати належний суд, вирішуючи спір.
28.        Вимога позовної заяви «відновити порушені права позивача як споживача послуг у наземному електротранспорті міста Харкова на соціальний захист у державі Україні, стягнувши з відповідача відшкодування завданої матеріальної та моральної шкоди» за своїм змістом не є вимогою вирішити публічно-правовий спір, тобто не є вимогою про визнання протиправними дій, рішень чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 2 частини першої статті 4, пункту 1 частини першої статті 19, пункту 2 частини першої статті 263 КАС України.А тому Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що позивач, вимагаючи відшкодувати йому матеріальну та моральну шкоду, оскаржує відмову працівників ЦНАП видати електронний квиток.
29.        Згідно з частиною першою статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
30.        Відповідно до частин першої та третьої статті 13 ЦПК України суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим кодексом випадках. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача.
31.        Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 16 Цивільного кодексу України). Способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема: відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди; відшкодування моральної (немайнової) шкоди (пункти 8 і 9 частини другої статті 16 цього кодексу).
32.        З огляду на викладене, враховуючи те, що вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди не заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої й апеляційної інстанцій щодо належності спору до юрисдикції адміністративного суду та погоджується з доводами касаційної скарги про те, що спір треба розглядати за правилами цивільного судочинства (близьких за змістом висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла у постановах від 5 грудня 2018 року у справі № 210/5258/16-ц і від 26 червня 2019 року у справі № 263/5125/18).
(2)         Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
33.        Суд касаційної інстанціїза результатами розгляду касаційноїскарги маєправо скасуватисудовірішеннясудівпершоїйапеляційноїінстанційповністюабочастковоіпередатисправуповністюабочастковонановийрозгляд, зокремазавстановленоюпідсудністюабодляпродовженнярозгляду (пункт 2 частини першої статті 409 ЦПК України).
34.        Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).
35.        Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 411 ЦПК України).
36.        У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції (частина четверта статті 406 ЦПК України).
37.        Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 400 ЦПК України).
38.        З огляду на надану оцінку аргументам позивача та висновками судів першої й апеляційної інстанцій Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу частково обґрунтованою. Враховуючи те, що порушення норм процесуального права допустили суди першої й апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду вважає, що є підстави для виходу за межі доводів касаційної скарги та скасування не лише оскарженої позивачем постанови апеляційного суду, але й ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі. Отже, слід скасувати ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 10 жовтня 2018 року та постановуХарківського апеляційного суду від 2 квітня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Керуючись частиною третьою статті 400, частиною четвертою статті 406, пунктом 2 частини першої статті 409, частинами четвертою та шостою статті 411, статтями 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.    Ухвалу Дзержинського районного суду м. Харкова від 10 жовтня 2018 року та постановуХарківського апеляційного суду від 2 квітня 2019 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | В. С. Князєв
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | О. Б. Прокопенко
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк
| М. І. Гриців | Л. І. Рогач
| В. І. Данішевська | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | В. Ю. Уркевич
| О. Р. Кібенко | О. Г. Яновська