ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
22 січня 2020 року
м. Київ
Справа № 910/1809/18
Провадження № 12-148гс19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кібенко О. Р.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Національного банку України
на постановуПівнічного апеляційного господарського суду від 28 лютого 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі Скрипки І. М., Михальської Ю. Б., Тищенко А. І.,
у справі за позовом першого заступника прокурора Київської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України
до відповідачів:
1. Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА), 
2. Макарівської районної державної адміністрації (далі - Макарівська РДА),
3. Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд),
4. Національного банку України (далі - НБУ), 
5. Публічного акціонерного товариства «Дельта банк» (далі - ПАТ «Дельта банк»),
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державного підприємства «Макарівське лісове господарство» (далі - ДП «Макарівське лісове господарство»),
про визнання незаконними та скасування розпоряджень, визнання недійсними договорів іпотеки та витребування майна.
Історія справи
Короткий зміст та підстави позовних вимог
1.  У лютому 2018 року прокурор в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до суду з позовною заявою з вимогами: 
- визнати недійсними розпорядження Київської ОДА від 26 вересня 2007 року № 879-894, 897-906, від 28 вересня 2007 року № 912, від 12 жовтня 2007 року № 1033, 1034, 1036-1039, 1041-1045, 1049, 1051, 1052, 1056, 1058-1060 та від 24 жовтня 2007 року № 1102 «Про припинення права постійного користування та зміну цільового призначення земельної ділянки» (далі - розпорядження Київської ОДА); 
 - визнати недійсними розпорядження Макарівської РДА від 25 жовтня 2007 року № 4159, 4160, від 09 листопада 2007 року № 4291, № 4292-4294 «Про відведення земельних ділянок у власність громадянам України в межах Колонщинської сільської ради»; від 12 лютого 2008 року № 648, 650, 654-657 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється з ведення особистого селянського господарства на будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд громадянам України на території Колонщинської сільської ради Макарівського району Київської області» (далі - розпорядження - Макарівської РДА);
- визнати недійсними договори іпотеки, укладені між ПАТ «Дельта банк» та НБУ, від 18 січня 2011 року № 80 та від 24 січня 2011 року № 312;
- витребувати на користь держави в особі Кабінету Міністрів України з незаконного володіння ПАТ «Дельта банк» земельні ділянки загальною площею 35,9347 га, що розташовані на території Колонщинської сільської ради Макарівського району Київської області, загальна ринкова вартість яких складає 1 148 837,75 грн.
2.  Позов мотивовано тим, що оскаржувані розпорядження Київської ОДА прийнято з порушенням положень статей 6, 14, 19 Конституції України, статей 20, 21, 57, 116, 118, 122, 149, 207 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 27, 31, 57 Лісового кодексу України, статей 3, 21, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», оскільки ліси площею понад 1 га має право вилучати лише Кабінет Міністрів України; повноваженнями щодо вилучення таких ділянок обласні державні адміністрації чинним законодавством не наділені; розпорядження Макарівської РДА суперечать статтям 19 Конституції України, статті 20 ЗК України, що є підставою для визнання їх недійсними відповідно до статей 21, 152, 155 ЗК України, статей 16, 21, 393 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.  Господарський суд міста Києва ухвалою від 11 квітня 2018 року на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА та Макарівської РДА, оскільки спір у цій частині має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.
4.  Північний апеляційний господарський суд постановою від 28 лютого 2019 року скасував ухвалу суду першої інстанції з мотивів порушення судом норм процесуального права під час проведення підготовчого засідання, а матеріали оскарження повернув до цього ж суду для розгляду. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції порушено положення глави 3 «Підготовче провадження» розділу ІІІ ГПК України.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
5.  У серпні 2019 року НБУ звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою про скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі ухвали місцевого господарського суду. 
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
6.  Скаржник вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про порушення судом першої інстанції норм процесуального права під час проведення підготовчого засідання та стверджує, що спір у зазначеній вище частині підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства.
Доводи інших учасників справи
7.  Відзивів на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходило.
Надходження касаційної скарги на розгляд Великої Палати Верховного Суду
8.  Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду ухвалою від 29 серпня 2019 року на підставі частини шостої статті 302 ГПК України передала справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки судове рішення оскаржується з підстав порушення правил предметної та суб`єктної юрисдикції.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9.  Постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА та Макарівської РДА суд першої інстанції послався на те, що їх розгляд віднесено законом до юрисдикції адміністративного суду. 
10. Ухвалюючи постанову про скасування цієї ухвали, суд апеляційної інстанції висновків суду першої інстанції щодо юрисдикції спору в зазначеній частині не спростував, пославшись на порушення судом норм процесуального права глави 3 «Підготовче провадження» розділу ІІІ ГПК України.
11. Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА та Макарівської РДА, Велика Палата Верховного Суду виходить з таких міркувань.
12. При визначенні предметної та/або суб`єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
13. Відповідно до частин другої та третьої статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
14. ГПК України установлює, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; й інші справи у спорах між суб`єктами господарювання (пункти 6, 10, 15 частини першої статті 20 цього Кодексу).
15. Натомість відповідно до частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
16. Разом з тим згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
17. Таким чином, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
18. При цьому визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
19. Отже, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин у справі.
20. Згідно із частинами першою та четвертою статті 11 ЦК України цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування.
21. Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
22. Водночас правовідносини щодо володіння, користування і розпорядження землею регулюються, зокрема, приписами ЗК України, а також прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами.
23. Згідно із частинами другою та третьою статті 78 ЗК України право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Порядок набуття права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності громадянами та юридичними особами передбачено вказаною статтею та статтями 118, 122 ЗК України. 
24. Таким чином, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
25. У такому випадку вимогу про визнання рішення незаконним можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного права особи (зокрема, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
26. Прийняття органом державної влади або місцевого самоврядування ненормативного акта породжує виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів у сфері земельних правовідносин. Тобто таке рішення є підставою виникнення, зміни або припинення прав та обов`язків фізичних та юридичних осіб.
27. У такому разі вимога про визнання рішення незаконним може розглядатись як спосіб захисту порушеного цивільного права згідно зі статтею 16 ЦК України, якщо фактично підставою пред`явлення позовної вимоги є оспорювання прав особи, що виникли в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
28. Відтак рішення органу державної влади або місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта, може оспорюватися з погляду його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства.
29. Особа, законний інтерес або право якої порушено, або прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, може скористатися способом захисту, прямо передбаченим нормою матеріального права. 
30. Ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним і Господарським кодексами України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції. Має значення також і суб`єктний склад саме сторін правовідносин та наявність спору, що виник у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності.
31. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 175 ГПК України суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, а згідно із пунктом 1 частини першої статті 231 цього Кодексу господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
32. Наведені норми процесуального права підлягають застосуванню, якщо позов подано внаслідок помилкового уявлення особи про її право на звернення до господарського суду у випадках, коли предмет спору чи суб`єктний склад його учасників не охоплюється юрисдикцією господарських судів або коли право чи інтерес не підлягають судовому захисту.
33. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи касаційну скаргу в межах її доводів і вимог, вважає, що вимога про визнання недійсним рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, ухваленого на користь фізичної особи, в якої з цього рішення виникли відповідні права та обов`язки, безпосередньо стосується прав та обов`язків цієї особи, тому відповідний спір має розглядатися судом за правилами ЦПК України. Наведене відповідає висновкам, викладеним раніше Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 04 липня 2018 року у справі №361/3009/16-ц, 07 листопада 2018 року у справах № 488/6211/14-ц та № 488/5027/14-ц, від 30 січня 2019 року у справі № 485/1472/17, від 15 травня 2019 року у справах № 522/7636/14-ц та № 469/1346/18, від 26 червня 2019 року у справі № 911/2258/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17, відступати від яких немає правових підстав.
34. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування не потрібно визнавати недійсними рішення органів державної влади чи місцевого самоврядування, які вже були реалізовані і вичерпали свою дію, оскаржувати весь ланцюг договорів та інших правочинів щодо спірного майна. Подібні за змістом висновки сформульовані, зокрема, у пункті 86 постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16. У спорах про витребування майна суд має встановити обставини незаконного вибуття майна власника на підставі наданих сторонами належних, допустимих і достатніх доказів. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що закон не вимагає встановлення судом таких обставин у іншій судовій справі, зокрема не вимагає визнання незаконними рішень, відповідно до яких відбулось розпорядження майном на користь фізичних осіб, в яких на підставі цих рішень виникли права та були надалі відчужені. Крім того, підстави витребування майна у добросовісного володільця регулюється статтею 388 ЦК України, а не незаконним володільцем, підстави витребування майна від якого унормовано у статті 387 ЦК України.
35. Оскільки вимога про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА «Про відведення земельних ділянок у власність громадянам України в межах Колонщинської сільської ради» та «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється з ведення особистого селянського господарства на будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд громадянам України на території Колонщинської сільської ради Макарівського району Київської області» не є ефективним способом захисту позивача у цій справі, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння земельною ділянкою, то така вимога не є нерозривно пов`язаною з вимогою про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. Тому такі вимоги не повинні розглядатися судом господарської юрисдикції в межах одного провадження. При цьому позивач у межах розгляду справи про витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння вправі посилатися, зокрема, на незаконність зазначених розпоряджень, без заявлення вимоги про визнання їх недійсними, оскільки такі рішення за умови їх невідповідності закону не тягнуть правових наслідків, на які вони спрямовані. 
36. Отже, з огляду на характер правовідносин у цій справі, предмет спору та з`ясовані судами обставини справи Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА, як рішень суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, ухвалених на користь фізичних осіб, яким ці ділянки більше не належать, не підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.  Суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність закриття провадження у справі в цій частині, однак помилково вказав на те, що спір має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства. Апеляційний господарський суд помилково скасував ухвалу суду першої інстанцій в цій частині.
37. Тому постанова суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА підлягає скасуванню, а ухвала суду першої інстанції про закриття провадження у справі в цій частині підлягає зміні із викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
38. Натомість в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА, які стосуються припинення права постійного користування та зміну цільового призначення земельної ділянки, у суду апеляційної інстанції були підстави для скасування ухвали суду першої інстанції та направлення матеріалів оскарження для продовження розгляду, однак з інших мотивів, ніж наведені апеляційним судом. Зазначені рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин безпосередньо не стосуються фізичних осіб, а тому за суб`єктним складом позовні вимоги підлягають вирішенню за правилами господарського судочинства. Наведене відповідає висновкам, викладеним раніше Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 01 жовтня 2019 року у справі № 911/2034/16, відступати від яких немає правових підстав.
39. Тому постанова суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА підлягає зміні із викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40. Пунктом 3 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
41. За правилами частин першої і четвертої статті 311 ГПК України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
42. З огляду на викладене касаційна скарга підлягає задоволенню частково. Оскільки суди попередніх інстанцій припустилися порушень норм процесуального права, постанова суду апеляційної інстанції підлягає: 
- скасуванню в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Макарівської РДА, а ухвала суду першої інстанції у цій частині підлягає зміні із викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови; 
- зміні в частині позовних вимог про визнання недійсними розпоряджень Київської ОДА із викладенням її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.
Щодо судових витрат
43. Оскільки розгляд справи продовжується, розподіл судових витрат у порядку статті 129 ГПК України не здійснюється.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 311, 314-317 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Національного банку Українизадовольнити частково.
2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 28 лютого 2019 року у справі № 910/1809/18 скасувати в частині позовних вимог про визнання недійсними розпорядження Макарівської РДА від 25 жовтня 2007 року № 4159, 4160, від 09 листопада 2007 року № 4291, № 4292-4294 «Про відведення земельних ділянок у власність громадянам України в межах Колонщинської сільської ради», від  12 лютого 2008 року № 648, 650, 654-657 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється з ведення особистого  селянського 
 
господарства на будівництво та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд громадянам України на території Колонщинської сільської ради Макарівського району Київської області». Ухвалу Господарського суду міста Києва від 11 квітня 2018 року в цій частині у справі № 910/1809/18 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
3. В іншій частині постанову Північного апеляційного господарського суду від 28 лютого 2019 року у справі № 910/1809/18 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                           О. Р. Кібенко
 
Судді:                            Н. О. Антонюк                                 В. С. Князєв        
 
Т. О. Анцупова                                Л. М. Лобойко 
 
С. В. Бакуліна                                 Н. П. Лященко 
 
В. В. Британчук                              О. Б. Прокопенко 
 
Ю. Л. Власов                                   Л. І. Рогач
         
М. І. Гриців                                               О. М. Ситнік
 
Д. А. Гудима                                            О. С. Ткачук
 
В. І. Данішевська                                    В. Ю. Уркевич     
 
                                      Ж. М. Єленіна                                 О. Г. Яновська