ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
26 лютого 2020 року           справа №805/4074/17-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача Геращенка І.В., суддів: Арабей Т.Г., Міронової Г.М., 
секретар судового засідання – Мирошниченко О.Л.
за участю: представника позивача – Вишневського Є.М.,
представника відповідача – Моненка О.В.,
прокурора – не з`явився,
розглянув у відкритому  судовому засіданні апеляційну скаргу Прокуратури Донецької області в інтересах Державної екологічної інспекції у Донецькій області  на рішення  Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року  у справі  № 805/4074/17-а (головуючий у І інстанції Голубова Л.Б., повний текст складений у м. Слов`янську Донецької області) за позовом  Комунального автотранспортного підприємства 052810  до  Державної екологічної інспекції у Донецькій області  про визнання нечинним наказу в частині призначення позапланової перевірки,-

В С Т А Н О В И В :

Комунальне автотранспортне підприємство 052810  (далі – КАТП 052810, позивач) звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Донецькій області  (далі – відповідач) про визнання нечинним наказ від 24.04.2017 року № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КАТП 052810 з моменту його видання (т. 1 а.с. 4-7).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року позов КАТП 052810 до Державної екологічної інспекції у Донецькій області про визнання нечинним наказу– задоволено; визнано нечинним наказ Державної екологічної інспекції у Донецькій області від 24.04.2017 року № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КАТП 052810 (т. 1 а.с. 60-63).
Прокуратурою Донецької області в інтересах Державної екологічної інспекції у Донецькій області подано апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні  позову в повному обсязі через порушення норм матеріального та процесуального права. 
Прокурор посилався на пропуск позивачем строку звернення до суду з цим позовом, у зв`язку з чим вважає, що позов підлягає залишенню без розгляду. 
Також, зазначив, що ані суд першої інстанції, ані відповідач не наділені повноваженнями з перевірки законності ухвали слідчого судді Краматорського міського суду від 17.02.2017 року у справі № 234/2076/17. Суд першої інстанції зазначив в оскарженому рішенні, що у позивача були відсутні підстави для видачі спірного наказу про призначення перевірки, тобто фактично надав оцінку законності ухвалі в кримінальній справі та поставив під сумнів обов`язок виконання ухвали суду в порядку кримінального провадження. 
Представництво інстересів держави обгрунтовано ст.ст. 16, 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та відсутністю фінансування витрат відповідача для сплати судового збору (т. 1 а.с. 70-76).
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2018 року рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року  у справі  № 805/4074/17-а – скасовано; прийнято нову постанову; в задоволенні позовних вимог КАТП 052810 до Державної екологічної інспекції у Донецькій області про визнання нечинним наказу в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства – відмовлено (т. 1 а.с. 169-171).
Постановою Верховного Суду від 11.12.2019 року постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2018 року - скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції для з`ясування причин, які перешкоджають захисту інтересів держави шляхом подання апеляційної скарги відповідачем і перевірки наявності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області з апеляційною скаргою (т. 1 а.с. 226-236).
Представник відповідача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги.
Представник позивача заперечував проти задоволення апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення сторін,  вивчив доводи апеляційної скарги, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.
Щодо наявності підстав для звернення прокурора з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області та причин, які перешкоджають захисту інтересів держави шляхом подання апеляційної скарги відповідачем, суд апеляційної інстанції виходив з наступного.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (в редакції станом на дату подання апеляційної скарги, далі – Закон № 1697) на прокуратуру покладаються такі функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
За приписами ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 (в редакції станом на дату подання апеляційної скарги) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України (в редакції станом на дату подання апеляційної скарги) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
В п. 45, 46 постанови Верховного Суду у цій справі зазначено: «З матеріалів справи вбачається, що звернення Прокуратури Донецької області до суду з апеляційною скаргою зумовлено відсутністю фінансування Державної екологічної інспекції у Донецькій області.
Однак, Суд вважає, що відповідач, отримавши копію рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20.12.2017, фактично самоусунувся від реалізації свого права на оскарження рішення суду першої інстанції в цій справі, мотивуючи відсутністю коштів для сплати судового збору. Проте з клопотанням про відстрочення або розстрочення сплати судового збору до суду не звертався».
Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджує доводи прокурора (т. 2 а.с. 1-3), що Верховний Суд фактично визнав факт самоусунення Державної екологічної інспекції у Донецькій області від виконання своїх безпосередніх обов`язків, передбачених законодавством, а саме, щодо апеляційного оскарження судового рішення у цій справі.
Суд апеляційної інстацнії зазначає, що самоусунення відповідача від виконання обов`язків захисту інтересів держави дозволило прокурору зробити висновок про неналежне виконання відповідачем, який є державним органом, свої обов`язків.
Крім того, суд апеляційної інстанції бере до уваги посилання прокурора на висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 24.10.2018 року у справі № 304/1196/16-ц, відповідно до яких захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Згідно матеріалів справи самоусунення відповідача від оскарження судового рішення підверджується листом відповідача від 04.01.2018 року № 10-39, надісланого на адресу Краматорської місцевої прокуратури, з копією прокурору Донецької області, в якому відповідач, посилаючись на неналежне фінансування витрат для сплати судового збору, просить прокуратуру представляти інтереси Державної екологічної інспекції у Донецькій області шляхом направлення апеляційної скарги на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20.12.2017 року у цій справі  (т.1 а.с. 80-83).
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстацнії вважає, що прокурор належним чином обгрунтував підстави звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області.
Судом апеляційної інстанції встановлені наступні обставини справи. 
Ухвалою слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 17.02.2017 року у справі № 234/2076/17 задоволено клопотання старшого слідчого СВ Краматорського ВП ГУПН в Донецькій області Литвинова В.В., погодженого з прокурором місцевої прокуратури ОСОБА_1 .О. та надано дозвіл Державній екологічній інспекції у Донецькій області на проведення позапланової виїзної перевірки КАТП 052810 на відповідність дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження  з відходами та небезпечними хімічними речовинами (т. 1 а.с.  9-13).
Ухвала прийнята в рамках досудового розслідування по кримінальному провадженню, внесеному до ЄРДР за № 42016051390000089 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 241 КК України.
Державною екологічною інспекцією у Донецькій області на підставі ухвали слідчого судді прийнято наказ про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КАТП 052810 від 24.04.2017 року № 121 (т. 1 а.с. 57).
Оскільки копію зазначеного спірного наказу позивачу не надано, що не спростовується відповідачем,  строки звернення до суду з цим позовом не пропущенні, у зв`язку з чим доводи апелянта про порушення позивачем строку звернення до суду, передбаченого ст. 99 КАС України, є необгрунтованими.
На підставі наказу від 24.04.2017 року № 121 видано направлення № 93 від 24.04.2017 року на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КАТП 052810 (т. 1 а.с. 8).
Відповідно до спірного  наказу та направлення відповідачем проведено позапланову перевірку підприємства та винесено припис.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дав оцінку ухвалі слідчого судді на предмет її відповідності кримінально-процесуальному законодавству та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і дійшов висновку, що оскільки ухвала слідчого судді не відповідає вимогам закону, тому і наказ, виданих на підставі цієї ухвали є нечинним.
Суд апеляційної інстанції не погоджує такий висновок суду першої інстацнії, з таких підстав.
Згідно ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877 від 05.04.2007 року (далі - Закон № 877) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до статті 2 Закону № 877 дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011, Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр).
Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Отже, саме на відповідача - Державну екологічну інспекцію у Донецькій області покладено обов`язок державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно ст. 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» такий державний контроль здійснюється шляхом, зокрема, проведення перевірок.
Статтями 5 та 6 Закону № 877 визначені планові та позапланові заходи зі здійснення державного нагляду (контролю).
Серед підстав проведення позапланових заходів, встановлених статтею 6 Закону № 877 відсутня така підстава, як проведення перевірки відповідно до ухвали слідчого судді.
Статтею 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» від 2 вересня 2014 року № 1669 встановлений мораторій на проведення перевірок органами і посадовими особами, уповноваженими законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності. Зазначено, що органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.
Позивач здійснює діяльність в м. Краматорську Донеьцкої області, яке відноситься до населених пунктів, в яких проводилася антитерористична операція.
Водночас, постановою Кабінету Міністрів України «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами» від 13 серпня 2014 року № 408  встановлено, що надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.
За приписами частини третьої статті 9 КПК України закони та інші нормативно-правові акти України, положення яких стосуються кримінального провадження, повинні відповідати цьому Кодексу. При здійсненні кримінального провадження не може застосовуватися закон, який суперечить цьому Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 93 КПК України сторона обвинувачення здійснює збирання доказів шляхом проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій, витребування та отримання від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, службових та фізичних осіб речей, документів, відомостей, висновків експертів, висновків ревізій та актів перевірок, проведення інших процесуальних дій, передбачених цим Кодексом.
Згідно ч. 7 ст. 110 КПК України постанова слідчого, прокурора, прийнята в межах компетенції згідно із законом, є обов`язковою для виконання фізичними та юридичними особами, прав, свобод чи інтересів яких вона стосується.
Суд зазначає, що дозвіл на проведення перевірки Державній екологічній інспекції у Донецькій області  надано ухвалою слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 17 лютого 2017 року у справі № 234/2076/17, яка набрала законної сили.
На підставі цієї ухвали відповідачем видано наказ № 121 від 24.04.2017 року про проведення перевірки позивача, тобто відсутні правові підстави для визнання протиправним чи нечинним наказу.
Згідно зі статтею 129-1 Конституції України судове рішення є обов`язковим до виконання.
Статтею 12  Кодексу суддівської етики, затвердженого ХІ черговим з`їздом суддів України 22 лютого 2013 року, визначено, що суддя не може піддавати сумніву судові рішення, що набрали законної сили.
Враховуючи  набрала законної сили ухвалою слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 17 лютого 2017 року, вона підлягала  обов`язковому виконанню відповідачем, в зв`язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем правомірно прийнято наказ про проведення позапланової перевірки позивача.
Крім того, помилковим є висновок суду першої інстанції, що спірний наказ створив для позивача негативні наслідки, оскільки за результатами перевірки відповідачем прийнято припис.
Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
Згідно  ч. 7 ст. 7 Закону № 877 припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Статтею 10 Закону № 877 визначено випадки, коли суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не  допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення перевірки.
Однак, позивач, вважаючи, що наказ є незаконним, як наслідок і є сумнівною правомірність проведення перевірки позивача, допустив посадових осіб відповідача до перевірки.
Таким чином, в даному випадку саме припис породжує для позивача певні негативні  правові наслідки,  оскільки висновки цього рішення є обов`язковими для позивача.
Таким чином, спірний наказ Державної екологічної інспекції у Донецькій області від 24.04.2017 року № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КАТП 052810 прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
На підставі викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку що внаслідок порушення норм матеріального права, суд першої інстанції  дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову, в зв`язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нового про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Прокуратури Донецької області в інтересах Державної екологічної інспекції у Донецькій області - задовольнити.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року  у справі  № 805/4074/17-а за позовом  Комунального автотранспортного підприємства 052810  до  Державної екологічної інспекції у Донецькій області  про визнання нечинним наказу в частині призначення позапланової перевірки - скасувати.
У задоволенні позову Комунального автотранспортного підприємства 052810  до  Державної екологічної інспекції у Донецькій області  про визнання нечинним наказу в частині призначення позапланової перевірки – відмовити.
Повний текст постанови складений 26 лютого 2020 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду  протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий                                                                             І.В. Геращенко

            Судді:                                                                                              Т.Г. Арабей

                                                                                                                     Г.М. Міронова