П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
27 листопада 2019 року
м. Київ
 
Справа № 640/3452/19
Провадження № 14-583цс19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ткачука О.С., 
суддів Антонюк Н.О., Анцупової Т.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Власова Ю.Л., Гриціва М.І., Данішевської В.І., Єленіної Ж.М., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Лященко Н.П., Прокопенка О.Б., Пророка В.В., Рогач Л.І., Ситнік О.М., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.
розглянула у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної фіскальної служби в Харківській області про стягнення несплаченого грошового забезпечення, за касаційною скаргою Головного управління Державної фіскальної служби в Харківській області на постанову Харківського апеляційного суду від 16 квітня 2019 року, прийняту у складі суддів Сащенко І.С., Коваленко І.П., Котелевець А.В. 
Історія справи
Короткий зміст та обгрунтування та позовних вимог
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної фіскальної служби у Харківській області (далі - ГУ ДФС у Харківській області) про стягнення несплаченого грошового забезпечення.
2. Позовна заява мотивована тим, що в період часу з 01 січня 2007 року по 29 лютого 2008 року позивач працював в органах податкової міліції. При звільненні йому була нарахована пенсія та виданий грошовий атестат, датований груднем 2008 року, без нарахування та виплати грошового забезпечення. Посилаючись на положення Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», Закону України «Про соціальний і правовий захист  військовослужбовців та членів їх сімей», постанову Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2007 року № 1294, позивач вказував, що за 14 місяців служби йому не нарахована та не сплачена середньомісячна сума по основним видам грошового забезпечення у розмірі 11 352,60 грн, надбавка за високі досягнення  у праці у розмірі 5 204,40 грн та надбавка за таємність у розмірі 1 262,45 грн, а всього 17 722,45 грн.  Просив стягнути з відповідача на його користь 17 722,45 грн за період з 01 січня 2007 року по 29 лютого 2008 року.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Ухвалою Київського районного суду м. Харкова від 06 березня 2019 року закрито провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України). Роз`яснено позивачу, що з даним позовом він має право звернутися до Харківського окружного адміністративного суду.
4. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що спір, який виник між сторонами є публічно-правовим, а отже в силу приписів п. 2 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підлягає розгляду та вирішенню адміністративним судом в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Харківського апеляційного суду від 16 квітня 2019 року ухвалу суду першої інстанції скасовано, справу повернуто до суду першої інстанції для продовження розгляду.   
6. Постанова апеляційного суду мотивована тим, що спір між органом державної влади як суб`єктом публічного права та фізичною особою як суб`єктом приватного права, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом не публічного, а цивільного права - є цивільно-правовим, незважаючи на те, що у ньому бере участь суб`єкт публічного права. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У червні 2019 року ГУ ДФС у Харківській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просило скасувати вказане судове рішення апеляційного суду та залишити без змін ухвалу суду першої інстанції.
8. У касаційній скарзі вказано, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства. Даний спір повинен бути вирішений за нормами адміністративного судочинства, оскільки позивач проходив публічну службу, його професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на посаді такої служби, а тому спірні правовідносини, пов`язані із зарахуванням, виплатами, утриманням, компенсаціями, перерахунками заробітної плати, грошової допомоги під час виконання особою таких посадових обов`язків, є адміністративними.   
Короткий зміст відзиву на касаційну скаргу
9. У серпні 2019 року ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити оскаржуване судове рішення без змін, як таке, що ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Рух справи у суді касаційної інстанції
10. 08 серпня 2019 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи з місцевого суду.
11. 09 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду призначив справу до судового розгляду.
12. Відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
13. 18 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду відповідно до ч. 6 ст. 403 ЦПК України передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
14.  09 жовтня 2019 року Велика Палата Верховного Суду прийняла зазначену справу до провадження та призначила до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами (у письмовому провадженні).
Позиція Верховного Суду
15. Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи та матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
16. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 389 ЦПК України підставою касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
17. Згідно зі ст. 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
18. За вимогами ч. 1 ст. 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
19. Частиною 1 ст. 19 ЦПК Українипередбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
20. Згідно з п. 1, п. 2 ч. 1 ст. 19 КАС України - юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
21. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. 
22. При вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень), натомість визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
23. Згідно із п. 17 ч. 1 ст. 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
24. Суд першої інстанції встановив, що вказані позовні вимоги ОСОБА_1 до ГУ ДФС у Харківській області про стягнення несплаченого грошового забезпечення є такими, що пов`язані зі звільненням позивача з публічної служби. При цьому в обґрунтуванні позову, позивач послався на ту обставину, що вказане грошове забезпечення мало йому бути сплачено відповідачем у зв`язку із звільненням з посади заступника начальника Управління податкової міліції ДПА України у Харківській області.    
25. Управлінські дії суб`єкта владних повноважень можуть бути спрямовані на виникнення, зміну чи припинення цивільних прав фізичної особи. Проте, Велика Палата Верховного Суду вважає, що не кожен спір, який виникає у зв`язку з такими управлінськими діями, може розглядатися за правилами цивільного судочинства. Для розгляду деяких з таких спорів, зокрема щодо проходження публічної служби, КАС України встановлює юрисдикцію адміністративних судів.
26. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими висновки про те, що вказаний спір є трудовим спором приватного характеру та не стосується проходження позивачем публічної служби.
27. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що вказаний спір, наявність якого обґрунтовано позивачем у вказаному позові, за своєю правовою природою є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів. 
28. Аналогічну правову позицію висловлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 426/160/14-ц (провадження № 14-202цс18).
29. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.  
30. Разом з тим, у позові позивач зазначав, що звертався з цим позовом і до Харківського окружного адміністративного суду, проте останній відмовив йому у відкритті провадження у справі згідно з ухвалою від 01 лютого 2019 року, яка мотивована тим, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
31. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що з огляду на висновок про наявність юрисдикції адміністративного суду щодо розгляду цього спору вказана відмова у відкритті провадження у справі за правилами адміністративного судочинства за аналогічними вимогами позивача поставила під загрозу сутність гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.
32. Як вказує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ),                                  у п. 1 ст. 6 Конвенції закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте, такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).
33. Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
34. ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» («Bulanov and Kupchik v. Ukraine»), заяви № 7714/06 та № 23654/08), в якому ЄСПЛ встановив порушення п. 1 ст. 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й знівелювала авторитет судової влади, крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції: рішення від 1 грудня 2011 року у справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), в якому ЄСПЛ визнав порушення п. 1 ст. 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України, натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України; рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendz v. Ukraine», заява № 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого              ст. 13 Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами; рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява № 55339/07), в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч п. 1 ст. 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства.
35. При цьому, вищенаведені висновки не були враховані Київським районним судом м. Харкова при постановленні ухвали від 06 березня 2019 року про закриття провадження у справі.
36. Разом з тим, в мотивувальній частині оскаржуваної постанови від 16 квітня 2019 року, якою було скасоване вказане судове рішення суду першої інстанції, Харківський апеляційний суд правильно послався на ту обставину, що ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 рокувідмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 , в якому викладено аналогічні позовні вимоги.
37. Велика Палата Верховного Суду вважає, що непослідовність національних судів створила позивачеві перешкоди у реалізації права на судовий захист. Тому з огляду на наведену вище аргументацію доходить висновку, що розгляд цього спору має завершитися за правилами цивільного судочинства.
38. Відповідно до ч. 1 ст. 412 ЦПК України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
39. Згідно із ч. 4 ст. 412 ЦПК України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
40. З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне змінити постанову Харківського апеляційного суду від 16 квітня 2019 року, виклавши її мотивувальну частину у редакції цієї постанови, в іншій частині - залишити без змін. 
Щодо судових витрат
41. Частиною 13 ст. 141 ЦПК України передбачено: якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
42. Оскільки зміна вказаної мотивувальної частини постанови Харківського апеляційного суду від 16 квітня 2019 року не тягне зміни розподілу судових витрат, Верховний Суд не змінює розподілу судових витрат.
Керуючись ст. 402-404, 412, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Головного управління Державної фіскальної служби в Харківській області задовольнити частково.
Постанову Харківського апеляційного суду від 16 квітня 2019 року змінити, виклавши її мотивувальну частину у редакції цієї постанови, в інший частині - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
 
Суддя-доповідач                                                                          О.С. Ткачук
Судді:                         Н.О. Антонюк                                            В.С. Князєв
Т.О. Анцупова                                  Л.М. Лобойко
С.В. Бакуліна                                            Н.П. Лященко
В.В. Британчук                                О.Б. Прокопенко
Ю.Л. Власов                                     В.В. Пророк
М.І. Гриців                                       Л.І. Рогач
В.І. Данішевська                             О.М. Ситнік
Ж.М. Єленіна                                            В.Ю. Уркевич
О.С. Золотніков                               О.Г. Яновська
О.Р. Кібенко