ПОСТАНОВА
Іменем України

22 січня 2020 року 
Київ
справа №682/3063/18
адміністративне провадження №К/9901/22238/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова   В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року (суддя Михайлов О.О.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (судді Охрімчук І.Г., Капустинський М.М., Мацький Є.М.) у справі №   682/3063/18 за позовом ОСОБА_1 до Цвітоської сільської ради Славутського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Славутського міськрайонного суду Хмельницької області з позовом до Цвітоської сільської ради Славутського району Хмельницької області (далі - Цвітоська сільрада, відповідач), в якому просив:
- скасувати рішення 14-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 04 листопада 2016 року № 4 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення № 1 від 05 серпня 2015 року «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
- скасувати рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад».
Позовні вимоги мотивовані тим, що згідно з рішенням 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05 серпня 2015 року №1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» сільрада була включена до Славутської міської об`єднаної територіальної громади. Проте, спірним рішенням відповідача від 04 листопада 2016 року № 4 визнано таким, що втратило чинність рішення сільради від 05 серпня 2015 року № 1, про що не було відомо позивачеві та жителям сіл Цвітоської сільради. У той же час, рішенням відповідача від 06 листопада 2017 року № 1 схвалено проект рішення про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільради в Улашанівську сільську раду. Позивач вважає, що зазначене рішення прийняте з грубим порушенням закону, є протиправним і підлягає скасуванню у судовому порядку, оскільки прийняте без фактичного громадського обговорення, з ігноруванням думки громад сіл Цвітоської сільради. Позивач стверджував, що він та жителі села не знали про громадські обговорення щодо об`єднання Цвітоської сільради з Улашанівською, а рішення сесії прийняте на підставі підробленого протоколу проведення громадського обговорення. Зазначав, що за його заявою Славутським ВП ГУНП в Хмельницькій області відкрите кримінальне провадження №12018240210000388 за фактом підроблення документів щодо оформлення результатів громадського обговорення про об`єднання територіальних громад.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 07 лютого 2019 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач в обґрунтування свого порушеного права зазначив, що спірними рішеннями відповідач вирішив приєднатися до Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади замість Славутської міської об`єднаної територіальної громади. Разом із тим, судами встановлено, що рішення 14-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 04 листопада 2016 року № 4 та рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 є лише частиною процедури добровільного об`єднання територіальних громад. При цьому, рішення 32-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 15 травня 2018 року «Про добровільне об`єднання громад» позивач у судовому порядку не оскаржив. Доводи позивача, якими він обґрунтовував свої позовні вимоги не знайшли свого підтвердження упродовж розгляду справи та спростовуються наведеними в рішеннях судів обставинами.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Вимоги касаційної скарги позивач обґрунтовує тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не аргументували свої рішення, а лише проаналізували вимоги Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо порядку проведення процедури об`єднання територіальних громад і зазначили, що спірні рішення сільради є лише частиною процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Скаржник не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій стосовно непорушення його прав та інтересів спірними рішеннями сільради, оскільки вважає, що він, будучи членом територіальної громади Цвітоської сільради, мав право брати участь у громадських обговореннях щодо прийняття рішення про об`єднання територіальних громад. 
На думку позивача, при постановленні оскаржуваних рішень суди допустили порушення норм матеріального права, оскільки не взяли до уваги твердження позивача про те, що Цвітоська сільрада не межує з іншими сільськими радами, що об`єдналися в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду, а відповідно до статті 3 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. У свою чергу, Цвітоська сільрада межує із Славутською міською радою.
Також судами не взято до уваги незаконність скасування рішення 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05 серпня 2015 року №1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» про включення сільради до Славутської міської об`єднаної територіальної громади, так як жодним законом не передбачено право місцевої ради  скасовувати свої попередні рішення. 
Позиція інших учасників справи
Відповідач - Цвітоська сільрада не скористалася правом подання відзиву на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги 
Ухвалою від 13 серпня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 . 
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 20 січня 2020 року підготовчі дії закінчено, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами. 
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до рішення 51-ї сесії Цвітоської сільради VІ скликання від 05 серпня 2015 року № 1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішено об`єднатися з Славутською міською територіальною громадою у Славутську міську об`єднану територіальну громаду.
Відповідно до рішення 14-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 04 листопада 2016 року вирішено: провівши громадські слухання у населених пунктах Цвітоської сільради щодо питання включення сільради до Славутської міської об`єднаної територіальної громади згідно з перспективним планом об`єднаних територіальних громад Хмельницької області, враховуючи пропозиції мешканців населених пунктів сільської ради щодо виходу зі складу Славутської міської об`єднаної територіальної громади, а також факт непроведення до цього часу виборів до Славутської міської об`єднаної територіальної громади, - визнати таким, що втратило чинність рішення 51-ї сесії VІ скликання Цвітоської сільради від 05 серпня 2015 року № 1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад» як нереалізоване.
Рішенням 23-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 03 серпня 2017 року вирішено: провести вивчення пропозиції Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад та подати відповідні пропозиції; провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього рішення; включити до порядку денного чергової сесії сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальних громад, у тому числі, сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у с. Улашанівка. 
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 20 вересня 2017 року в с. Ташки Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 10 осіб із 12 присутніх, з них з правом голосу - 10. 
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 24 вересня 2017 року в с.   Кам`янка Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 15 осіб із 16 присутніх, з них з правом голосу - 15. 
Відповідно до протоколу громадських обговорень від 24 вересня 2017 року в с.   Цвітоха Цвітоської сільради, пропозицію Улашанівської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад підтримало 15 осіб із 30 присутніх, з них з правом голосу- 27, утрималися - 12.
Рішенням 25-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 26 вересня 2017 року № 1 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з центром у селі Улашанівка за умови: збереження та постійної матеріальної підтримки Цвітоського навчально-виховного об`єднання «дошкільний навчальний заклад, середня загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів, школа мистецтв», фельдшерсько-акушерського пункту с. Цвітоха, фельдшерсько-акушерського пункту с. Кам`янка, фельдшерсько-акушерського пункту с. Ташки, сільського клубу с. Кам`янка, сільського клубу с. Ташки, сільської бібліотеки с.   Цвітоха, сільської бібліотеки с. Кам`янка.
Рішенням 27-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 схвалено проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» про об`єднання сіл Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільської ради в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду. Доручено Улашанівському сільському голові звернутися з поданням до Хмельницької обласної державної адміністрації про утворення Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади. Затверджено План організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. 
Розпорядженням Хмельницької обласної державної адміністрації від 29 березня 2018 року № 337/2018-р «Про затвердження висновку на відповідність проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України», затверджено висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бачманівської, Волицької, Жуківської, Іванівської, Марачівської, Миньковецької, Ногачівської, Улашанівської, Цвітоської сільських рад Славутського району «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Бачманівка Бачманівської, Волиця, Губельці Волицької, Жуків Жуківської, Іванівка, Пузирки Іванівської, Марачівка Марачівської, Миньківці, Романіни, Шевченко Миньковецької, Ногачівка, Дятилівка Ногачівської, Улашанівка, Вачів, Перемишель Улашанівської, Цвітоха, Кам`янка, Ташки Цвітоської сільських рад Славутського району в Улашанівську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка Славутського району. 
Рішенням 32-ої сесії Цвітоської сільської ради VІІ скликання від 15 травня 2018 року № 1 «Про добровільне об`єднання територіальних громад», ураховуючи висновок Хмельницької обласної державної адміністрації, затверджений розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 29 березня 2018 року №   337/2018-р, вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району Хмельницької області в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка.
Постановою Центральної виборчої комісії від 12 жовтня 2018 року № 156 призначено на 23 грудня 2018 року перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі Улашанівської сільської об`єднаної територіальної громади.
Вважаючи протиправними спірні рішення відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведені положення Основного Закону кореспондують з приписами Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), згідно з частиною третьою статті 24 якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно з статтею 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
У Рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 у справі № 1-16/2002 за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) Конституційний Суд України зазначив, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад. 
Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування.
Конституційний Суд України виходив з того, що вирішення порушених у конституційному поданні питань щодо об`єднання або роз`єднання територіальних громад, які положеннями Конституції України не визначені, має здійснюватися у законодавчому порядку. Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом.
Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).
За статтею 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Відповідно до статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Так, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII; тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1)   конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4)   державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Згідно з статтею 3 вказаного Закону, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
Відповідно до статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади). 
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Положеннями статті 6 Закону № 157-VIII передбачено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
Порядок підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад визначається статтею 7 Закону № 157-VIII. 
Згідно з частиною другою цієї статті, сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
З системного аналізу наведених норм права слідує висновок, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення. При цьому, термін «громадське обговорення» конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. 
Зазначене узгоджується з приписами статті 8 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. 
На переконання колегії суддів Верховного Суду, для правильного вирішення публічно-правого спору, предметом оскарження в якому є рішення суб`єкта владних повноважень, обов`язковим є перевірка такого рішення на відповідність критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС Україні, а саме чи прийняте (вчинене) таке рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)   добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Разом із тим, суди попередніх інстанцій при вирішенні даного спору виходили з відсутності порушеного права позивача та невідповідності обраного позивачем способу захисту порушеного права, що передбачений КАС України, тим правам, які він намагається захистити, що є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову. 
Проте суди не зосередились на суті права, за захистом якого звернувся позивач.
Матеріалами справи підтверджується, що позивач є членом територіальної громади Цвітоської сільської ради, тобто є носієм прав члена цієї територіальної громади.
Так, у Рішенні від 18 червня 2002 року № 12-рп/2002 Конституційний Суд України висловив правову позицію, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад. 
У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.
Верховний Суд зазначає, що в даному випадку для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивача до відповідної територіальної громади.
Тож висновки судів попередніх інстанцій про відмову в задоволенні позову через відсутність порушення оскаржуваними рішеннями індивідуальних прав позивача є передчасними. 
Верховний Суд відзначає, що критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок.
Однак, суди першої та апеляційної інстанцій викладеного не дотрималися. Зокрема, судами не було досліджено процедуру прийняття рішення 27-ої сесії Цвітоської сільради VІІ скликання від 06 листопада 2017 року № 1 «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад», що є основним доводом адміністративного позову ОСОБА_1 .
Натомість, суди виходили з того, що рішенням Цвітоської сільської ради від 15 травня 2018 року «Про добровільне об`єднання громад» вирішено об`єднатися з Улашанівською сільською територіальною громадою села Улашанівка Славутського району Хмельницької області в Улашанівську сільську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Улашанівка. Вказане рішення позивач у судовому порядку не оскаржив, воно є реалізованим. Крім того, в об`єднаній територіальній громаді відбулися вибори, під час яких громада визначилася з головою та депутатами об`єднаного органу самоврядування.
Між тим Верховний Суд вважає, що при наданні оцінки правомірності оскаржуваним рішенням Цвітоської сільської ради суди повинні були виходити з їх оцінки на момент прийняття, незважаючи на те, що об`єднання територіальних громад вже відбулося, позаяк, за протилежного підходу, із під судового контролю виведено оскаржувані дії та рішення суб`єкта владних повноважень, що не відповідає вимогам адміністративного судочинства. 
Суди першої та апеляційної інстанцій не вчинили необхідних дій, направлених на встановлення фактичних обставин справи у цій частині. У мотивувальній частині оскаржуваних судових рішень відсутні підстави та обґрунтування, з яких судами попередніх інстанцій доводи позивача були відхилені.
Зважаючи на обсяг встановлених судами обставин, Верховний Суд вважає висновки судів попередніх інстанцій передчасними та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак таке судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 КАС України.
У той же час суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
За таких обставин, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити наведені у ній обставини, витребувати та належним чином дослідити необхідні докази, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року скасувати.
3. Справу № № 682/3063/18 направити на новий судовий розгляд до Хмельницького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
В.М. Соколов
Л.О. Єресько 
 А.Г. Загороднюк ,
Судді Верховного Суду