ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року 
м.Київ
справа №757/56094/16-а
провадження №К/9901/18306/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області
на постанову Печерського районного суду міста Києва від 15.06.2017 (суддя Литвинова І.В.) і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 (головуючий суддя Чаку Є.В., судді Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.)
у справі №757/56094/16-а   
за позовом ОСОБА_1 
до Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області, головного інспектора будівельного нагляду Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області Літвінцова Сергія Олександровича 
про визнання дій протиправними, визнання незаконними, скасування протоколу та постанови, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Печерського районного суду міста Києва з позовною заявою до Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області, головного інспектора будівельного нагляду Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області Літвінцова С. О., в якій просив суд про визнання дій відповідачів щодо прийняття протоколу та постанови протиправними; визнання незаконними та скасування протоколу про адміністративне правопорушення від 26.01.2016 № 2-Л-А-2601/4, постанови у справі про адміністративне правопорушення від 03.02.2016 № А-0302/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування.
2. Постановою Печерського районного суду міста Києва від 15.06.2017 у справі №757/56094/16-а, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017, позов задоволено частково, скасовано постанову Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області головного інспектора будівельного нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Літвінцова С.О. від 03.02.2016 № А-0302/2 у справі про адміністративне правопорушення; відмовлено у задоволенні позову у частині визнання протиправними дій Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області щодо складання протоколу від 26.01.2016 № 2-Л-А-2601/4 про адміністративне правопорушення, визнання незаконним та його скасування; відмовлено у задоволенні позову у частині визнання протиправними дій Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області щодо складання постанови від 03.02.2016 № А-0302/2 у справі про адміністративне правопорушення.
3. Департамент державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернулося з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Печерського районного суду міста Києва від 15.06.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 у справі №757/56094/16-а та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 26.01.2016 головним інспектором будівельного нагляду Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області Літвінцовим С.О. було проведено перевірку ОСОБА_1 з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на підставі направлення для проведення перевірки № 41.16/02.
5. За результатами перевірки було складено акт, у якому зазначено, що позивачем виконано будівельні роботи з будівництва гаража без документу, який надає право на виконання будівельних робіт, тобто з порушенням вимог ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також з відхиленням від будівельних норм, які регулюють відстань від будівлі до межі сусідньої земельної ділянки та до сусіднього житлового будинку - п. 3.25 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
6. 26.01.2016 головним інспектором Літвінцовим С.О. було складено протокол № 2-Л-А-2601/4 про адміністративне правопорушення та винесено припис № С-2601/4 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому зазначено вказані вище правопорушення у сфері містобудівної діяльності та зобов`язано позивача усунути виявлені порушення згідно чинного законодавства в термін до 26.07.2016. Також, ним було винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення № А-0302/2, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. ч. 1, 5 ст. 96 КУпАП України, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в сумі 4 250 грн.
7. Позивач, вважаючи дії відповідачів щодо складення протоколу та винесення оскаржуваної постанови протиправними, звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8. Задовольняючи позовні вимоги про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що в акті перевірки зазначено про порушення позивачем ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI. Водночас, судами встановлено, що гараж, який був предметом перевірки, позивач побудував у 2007 році, коли діяв інший закон, який регулював містобудівну діяльність, а тому підстав для порушення позивачем Закону № 3038-VI не було.
9. Суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позовних вимог про скасування протоколу, мотивуючи це тим, що складений протокол від 26.01.2016 № 2-Л-А-2601/4 про адміністративне правопорушення є лише фіксацією позапланової перевірки, проведеної на будівництві гаражу і не встановлює для позивача будь-яких обов`язків. Дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області щодо складання протоколу від 26.01.2016 № 2-Л-А-2601/4 про адміністративне правопорушення та постанови від 03.02.2016 № А-0302/2 у справі про адміністративне правопорушення не виходять за межі повноважень Інспекції у виконанні покладених на неї завдань, тому є законними.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій помилково зробили висновок, що спірний гараж побудовано у 2007, а не у 2014 році.
11. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій помилково посилалися на постанову Київського окружного адміністративного суду від 01.07.2016 у справі №810/585/16, оскільки у касаційному порядку відповідне судове рішення наразі не переглянуто.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
13. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
Згідно з вимогами ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на момент прийняття постанови про накладення штрафу, Замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
14. Відповідно до ст. 280 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Стаття 7 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що ніхто не може бути підданий заходу впливу у зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. При цьому, провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законів.
Статтею 9 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.
Частиною 5 ст. 96 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) встановлено відповідальність за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні. Вчинення такого адміністративного правопорушення тягне за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Приписами ст. 244-6 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (ст. 96, 96-1 (крім ч. 2 - 5), ч. 1 та 2 ст. 188-42).
У відповідності до ст. 251 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами. 
Обов`язок щодо збирання доказів покладається на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, визначених ст. 255 цього Кодексу.
15. У постанові по справі про адміністративне правопорушення від 03.02.2016 №А-0302/2 зазначено про порушення ОСОБА_1 приписів ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки Замовником були виконані будівельні роботи з будівництва гаража без документа, що надає право на виконання будівельних робіт.
Суди першої та апеляційної інстанції, посилаючись на обставини, встановлені у судових рішеннях у справі №810/585/16, встановили, що спірний гараж побудований у 2007 році, тобто до прийняття і набрання чинності Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI. 
Відповідачі цього факту належними і допустимими доказами не спростовували. 
16. Згідно із положеннями статті 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
17. Верховний Суд зазначає, що станом на момент побудови гаража у 2007 році регулювання спірних правовідносин здійснювалось Законом України «Про основи містобудування» та Законом України «Про планування і забудову територій», оскільки Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» набрав чинності лише 28.09.2011.
18. Відповідно до ст. 22 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), забудова земельних ділянок, що надаються для містобудівних потреб, здійснюється після виникнення права власності чи права користування земельною ділянкою у порядку, передбаченому законом, та отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Положеннями ст. 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» встановлено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил, місцевих правил забудови населених пунктів.
Згідно зі ст. 24 Закону України «Про планування і забудову територій» (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), дозвіл на будівництво об`єкта містобудування не дає права на початок виконання будівельних робіт без одержання відповідного дозволу місцевої інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.
Положенням ст. 29 Закону України «Про планування і забудову територій» (в редакції, що діяла на момент початку будівництва) передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів. Здійснення будівельних робіт на об`єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно з законодавством.
Відповідно до п.1.1 Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 05.12.2000 №273 (в редакції, що діяла на момент початку будівництва), дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які одночасно ведуть реєстр наданих дозволів. Виконання будівельних робіт без вищезазначеного дозволу забороняється.
19. Правопорушення (виконання будівельні роботи з будівництва гаража без документа, що надає право на виконання будівельних робіт) вважається вчиненим з моменту початку здійснення будівельних робіт, дозвіл на проведення яких не отримано у встановленому законом порядку і про виконання яких не повідомлено компетентному органу і може тривати до їх закінчення. При цьому експлуатація самочинного будівництва є самостійним складом правопорушення.
20. Частиною 5 ст. 96 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) встановлено відповідальність, зокрема за виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт. 
Триваючими адміністративними проступками є проступки, пов`язані з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених правовою нормою (наприклад, проживання без паспорта, процес самовільного будівництва будинків або споруд, експлуатація самовільного будівництва тощо), припиняються виконанням регламентованих обов`язків, якщо ці обов`язки ще можливо виконати. Триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності), увесь час безперервно скоює правопорушення (яке можливо припинити) у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків, які ще можливо виконати.
21. У випадку, що є предметом цього судового дослідження, спорудження гаража проведено (закінчено) у 2007 році, про що зазначено у судових рішеннях у справі №810/585/16 і не спростовано відповідачем.
22. Таким чином, зазначене адміністративне правопорушення є закінченим з 2007 року (з моменту фактичного виконання (завершення) будівельних робіт). 
23. Частинами 1, 2 ст. 38 КУпАП (у редакції, на час виникнення спірних правовідносин) адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді). Якщо справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу чи інших законів підвідомчі суду (судді), стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частині третій цієї статті.
24. Оскільки на час винесення спірної постанови закінчилися строки притягнення до адміністративної відповідальності, визначені у ч. 1 ст. 38 КУпАП, відповідачем протиправно винесено спірну постанову.
25. Крім того, у приписі № С-2601/4 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил вказано, що за невиконання цього припису юридична особа, фізична особа/фізична особа-підприємець несуть відповідальність, передбачену Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та КУпАП.
Між тим, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності» від 22.12.2011 №4220-VI, який набрав чинності 19.01.2012, було внесено зміни, згідно з якими Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено в новій редакції.
26. Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
У своєму рішенні від 09.02.1999 № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.
Окрім того, Конституційний суд України в рішенні від 29.06.2010 № 17-рп/2010 зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлених такими обмеженнями (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).
Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.
27. З урахуванням встановлених судами обставин, Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильних висновків про порушення позивачем положень містобудівного законодавства і правомірне притягнення позивача до відповідальності у вигляді накладеного штрафу.
28. Доводи скаржника стосовно неповного з`ясування всіх обставин справи не заслуговують на увагу, оскільки судові рішення судів попередніх інстанцій містять спростування вказаних доводів, і тому, твердження скаржника щодо необґрунтованості оскаржуваних судових рішень є безпідставними. Посилання в касаційній скарзі на те, що судові рішення у справі №810/585/16 переглядаються у касаційному порядку є безпідставними, оскільки судові рішення набрали законної сили, і не спростовують висновків судів у цій справі.
29. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
30. Таким чином, оскільки при ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права, тому Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
31. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту державної архітектуро-будівельної інспекції у Київській області залишити без задоволення, а постанову Печерського районного суду міста Києва від 15.06.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.09.2017 у справі №757/56094/16-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний