ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

05 лютого 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/5299/19	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Шлай А.В. (доповідач),
                               суддів:  Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,     
за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,      

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 р. (суддя Кадникова Г.В.)  в адміністративній справі №160/5299/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю       "Караван - Дніпропетровськ" до Головного управління держгеокадастру у Дніпропетровській області, про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
Товариство з обмеженою відповідальністю   «Караван-Дніпропетровськ»   звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області  із застосування під час формування Витягу №33/220617/03-07 з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:03:054:0020 від 23.06.2017 коефіцієнту, що характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) зі значенням 2,50; визнати незаконним та скасувати Витяг №33/220617/03-07 з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:03:054:0020 від 23.06.2017, сформованого відповідачем.
В обґрунтування позовних вимог позивачу вказував, що відповідач незаконно завищив значення показника Коефіцієнту КФ у 5 разів порівняно з його реальним розміром та порівняно із вірним, законним значенням Коефіцієнта Кф, що був чинним станом на 01.01.2016. Позивач вважав, що, формуючи спірний Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з коефіцієнтом, що характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) зі значенням 2,50, відповідач на власний розсуд скасував/оновив код цільового використання землі та коефіцієнт функціонального використання землі (Кф), внесених свого часу до Державного земельного кадастру згідно Українського класифікатора цільового використання землі.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 р., постановленим за результатами розгляду справи в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження, позов задоволено.
Рішення суду першої інстанції оскаржено в апеляційному порядку відповідачем та Дніпровською міською радою, як особою, яка не була залучена судом першої інстанції до участі в розгляді справи.
Відповідач в апеляційній скарзі вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, яке полягає у розгляді справи в порядку спрощеного позовного провадження за наявності клопотання відповідача розглядати справу за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні за участю сторін. Зазначене клопотання судом розглянуто не було. Також не розглянуто питання щодо поновлення строку на звернення позивача до адміністративного суду, оскільки оскарженим рішенням скасовано спірний Витяг, який було сформовано 23.06.2017, тобто за два роки до дати подачі адміністративного позову. Крім того, висновок суду першої інстанції не відповідає обставинам справи, оскільки за договором оренди землі, укладеним 04.03.2005 між позивачем та Дніпропетровською міською радою, земельна ділянка передана на п`ять років для проектування та будівництва та на двадцять років - для експлуатації багатофункціонального торговельно-розважального комплексу з паркінгом (з можливим подальшим викупом земельної ділянки). Код цільового використання землі УКЦВЗ 1.11.3 (роздрібна торгівля та комерційні послуги) відноситься до земель населених пунктів комерційного використання. Правовстановлюючими документами на земельну ділянку підтверджується Кф із значенням 2,5 у 2017 році у зв`язку з тим, що показник КФ зі значенням 0,5 міг застосовуватися лише в період з 2005 по 2010 роки включно.
Дніпровська міська рада в апеляційній скарзі вказує на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, яке полягає у незалученні її до участі в розгляді справи. Дніпровська міська рада є органом місцевого самоврядування; земельна ділянка, яка передана позивачу в оренду, перебуває у комунальній власності міста Дніпра. Плата за землю, встановлення пільг та розмірів, відноситься до повноважень органів місцевого самоврядування. Орендна плата за землю зараховується до місцевого бюджету, тому суд першої інстанції зобов`язаний був вирішити питання про залучення Дніпровської міської ради до участі в розгляді справи. Також суд не врахував, що витяг з технічної документації – це адміністративна послуга, яку надає відповідач через Центр надання адміністративних послуг. Витяг не є рішенням відповідача, як органу владних повноважень. Це тільки роздруковані за допомогою програмного забезпечення дані про земельну ділянку, які є у Державному земельному кадастрі та Технічній документації з нормативно грошової оцінки земель міста. Втручання посадових  осіб у зміну хоча б яких коефіцієнтів, які проставляються у витязі при його формуванні, технічно неможливо. Крім того, факт нецільового та неефективного використання землі з боку позивача призводить до недоотримання бюджетом міста значних грошових коштів. На думку скаржника, відповідачем не допущено порушень діючого законодавства при формуванні спірного витягу.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, як законне та обґрунтоване, та зазначає, що судом першої інстанції були дотримані приписи процесуального законодавства при призначенні та розгляду справи. Відповідач був обізнаний про всі процесуальні судові рішення, отримав ухвалу про відкриття провадження у справі та мав можливість надати відзив на позов, однак таким правом не скористався. Відповідач направив до суду клопотання вже після розгляду справи, тому його доводи про порушення судом першої інстанції норм процесуального права є безпідставними. Не відповідають дійсності і доводи відповідача про залишення без розгляду питання  перевірки дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду, оскільки в мотивувальній частині оскарженого рішення суд вказав на обставину обізнаності позивача про спірний витяг – 16.05.2019, що підтверджується ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.04.2019 у справі №0440/5997/18. Також, на думку позивача, суд першої інстанції у повному обсязі встановив всі обставини у справі та дійшов обґрунтованого висновку про протиправність дій відповідача. Так, земельна ділянка, яка отримана позивачем за договором оренди, має цільове призначення – землі житлової та громадської забудови, про що зазначено в п. 5.1 договору. Для цієї категорії землі встановлено коефіцієнт Кф у розмірі 0,5, тому відповідач допустив свавільну зміну цього коефіцієнту, встановивши його на рівні 2,5. 
У судовому засіданні представники скаржників підтримали вимоги та доводи апеляційних скарг, просили скасувати оскаржене судове рішення та ухвалити нове рішення, відмовивши позивачу у задоволенні позову.
Представник позивача просив залишити оскаржене рішення суду першої інстанції без змін, апеляційні скарги – без задоволення, як безпідставні та необґрунтовані. 
Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами                  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Судом першої інстанції встановлено наступні обставини:
Між Дніпропетровською міською радою та ТОВ «Караван-Дніпропетровськ» 04.03.2005 р. укладено Договір оренди землі. Згідно п.1.1 вказаного Договору ТОВ «Караван-Дніпропетровськ» надавалась в оренду земельна ділянка з наявністю кадастрового номеру № 12101000000:03:054:0020. Відповідно до п.2.3 Договору нормативна грошова оцінка земельної ділянки на час укладення цього договору згідно довідки про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № 517 від 22.02.2005 становить 26   756   799 грн. 06 коп. Договір укладено на 25 років (п.3.1). Зі змісту Довідки про нормативну грошову оцінку земельної ділянки № 517 від 22.02.2005р. вбачається, що грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером №12101000000:03:054:0020 віднесена до земель несільськогосподарського призначення та складає: зональний коефіцієнт Км2   2.29; сукупний локальний коефіцієнт Км3   0.94; коефіцієнт функціонального використання Кф   0.50; площа ділянки (га)   20,4710. Згідно Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:03:054:0020 від 23.06.2017 №33/220617/03-07 із застосуванням коефіцієнту, що характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) зі значенням 2,50, про що позивач дізнався 16.05.2019, коли отримав засобами поштового зв`язку в межах розгляду адміністративної справи № 0440/5997/18.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність дій Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області із застосування під час формування Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:03:054:0020 від 23.06.2017 №33/220617/03-07 коефіцієнту, що характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) зі значенням 2,50.
Колегія суддів зазначає, що Законом України «Про оцінку земель»   визначені види грошової оцінки земельних ділянок залежно від призначення та порядку проведення - нормативна та експертна. Нормативна      грошова оцінка земельних ділянок використовується, у тому числі, для      визначення      розміру      земельного      податку, орендної      плати за земельні ділянки державної та комунальної власності. Експертна грошова оцінка земельних ділянок      та      прав на них проводиться з метою визначення вартості об`єкта оцінки. Експертна грошова      оцінка      земельних ділянок використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо      земельних      ділянок та прав на них, крім випадків, визначених цим Законом, а також іншими  законами (стаття 5 Закону). Нормативну грошову оцінку земельних ділянок проводять юридичні особи, які є розробниками документації із землеустрою. Експертну грошову оцінку земельних ділянок здійснюють суб`єкти оціночної діяльності у сфері оцінки земель відповідно до вимог цього   Закону,   Закону України «Про оцінку майна, майнових прав і професійну оціночну діяльність в Україні», а також інших нормативно-правових актів. Підставою для      проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок)      є      рішення      органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок може      проводитися також      на      підставі      договору,      який      укладається заінтересованими особами в порядку, встановленому законом (стаття 15 Закону). За результатами економічної оцінки земель       та       нормативної       грошової       оцінки       земельних ділянок складається технічна документація,      а за      результатами      проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт. Дані про      нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як      витяг      з      технічної      документації      з      нормативної грошової оцінки земель (стаття 20 Закону).
Таким чином, витяг з технічної документації за своєю правовою природою є документом інформаційного характеру, в якому зазначаються певні показники земельної ділянки з технічної документації, у тому числі, про нормативну грошову оцінку.
Верховний Суд у постанові від 17 жовтня 2019 р. у справі № 817/1814/18 сформулював наступний правовий висновок:
Згідно з ч. 1   ст. 4 КАС України   рішення суб`єкта владних повноважень є нормативно-правовим або індивідуальним актом.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин   двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.
Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обовязки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.
На цій підставі Верховний Суд приходить до переконання в тому, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 12.11.2018 у справі №814/789/17, від 27.11.2018 у справі №817/1819/17.
Щодо висновків суду першої інстанції про протиправність дій відповідача при формуванні спірного Витягу, колегія суддів зазначає наступне:
Як вбачається зі змісту Договору оренди землі від 04.03.2005, цільове використання земельної ділянки за цим договором (УКЦВЗ) 1.11.3 (роздрібна торгівля та комерційні послуги) – (п.1.2). Договір укладено на двадцять п`ять років, в тому числі – п`ять років для проектування та будівництва, двадцять років для експлуатації багатофункціонального торговельно-розважального комплексу з паркінгом (з можливим викупом земельної ділянки) – (п. 3.1). Цільове призначення земельної ділянки : землі житлової та громадської забудови (п. 5.2).
          На час формування спірного Витягу був чинним наказ Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук № 18/15/21/11 від 27.01.2006 (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 05.04.2006 за № 388/12262), яким затверджено Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів.
          Пунктами 3.3, 3.5 Порядку визначено, що Кф – це коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної  ділянки  (під  житлову  та  громадську  забудову,   для промисловості, транспорту тощо).
          Як зазначено вище, позивач та Дніпропетровська міська рада погодили умову Договору оренди землі, що протягом п`яти років з дня укладення зазначеного вище Договору позивач, як орендар, використовує земельну ділянку для проектування та будівництва (під забудову). Після спливу п`яти років (з 04.03.2010) земельна ділянка використовується для експлуатації багатофункціонального торговельно-розважального комплексу (тобто з метою отримання прибутку від здійснення роздрібної торгівлі та надання комерційних послуг).
          Відтак, колегія суддів вважає, що на час будівництва застосуванню підлягав коефіцієнт 0,5, проте з 04.03.2010  коефіцієнт 2,5 (згідно Додатку 1 Порядку № 18/15/21/11), оскільки змінилось функціональне використання земельної ділянки.
          Верховний Суд у постанові від 08 серпня 2018 р. у справі № 808/2359/13-а зазначив, що відповідно до вимог законодавства землі України диференціюються за категоріями з урахуванням їх цільового призначення. Цільове призначення земельної ділянки пов`язане з межами її використання власником або користувачем, встановленими законодавством, у той час,   функціональне використання земельної ділянки, свідчить про вид економічної діяльності для якого така використовується та являється одним з критеріїв встановлення ставки земельного податку.
          Таким чином, використання земельної ділянки в комерційних цілях передбачає застосування коефіцієнту функціонального використання 2,5.
          З урахування наведених вище обставин, колегія суддів дійшла висновку про помилковість оскарженого рішення суду першої інстанції, який задовольнив адміністративний позов.
          Невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне тлумачення норм матеріального права, що призвели до ухвалення незаконного рішення, є підставою для його скасування, як це передбачено статтею 317 Кодексу адміністративного судочинства України, та прийняття нового рішення у справі.
          Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

          Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області - задовольнити.
          Апеляційну скаргу Дніпровської міської ради  - задовольнити.
          Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2019 р. в адміністративній справі №160/5299/19 - скасувати та ухвалити нове рішення.
          У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю        "Караван - Дніпропетровськ"       до        Головного управління держгеокадастру у Дніпропетровській області, про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
          Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 05 лютого 2020 р. та оскарженню в касаційному порядку не підлягає згідно частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
          Повний текст постанови складено 10 лютого 2020 р.

Головуючий - суддя                                                                      А.В. Шлай 

                               суддя                                                                      О.О. Круговий 

                               суддя                                                                      Т.С. Прокопчук