ПОСТАНОВА
Іменем України

16 грудня 2019 року 
Київ
справа №826/9916/14
адміністративне провадження №К/9901/8032/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.,
провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики про визнання протиправними та скасування постанов в частині, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.10.2014 (головуючий суддя Мазур А. С., судді: Літвінова А. В., Кротюк О. В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.10.2016 (головуючий суддя Ганечко О. М., судді: Літвіна Н. М., Коротких А. Ю.),

В С Т А Н О В И В:

I. Короткий зміст позовних вимог

1.          У липні 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Кабінету Міністрів України, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (далі - КМУ, НКРЕ відповідно, відповідачі), в якому просила: визнати протиправною та скасувати пункт 3 постанови КМУ від 25.03.2014 №81 «Про вдосконалення державної політики регулювання цін на природний газ і тарифів на теплову енергію та забезпечення посилення соціального захисту населення під час оплати житлово-комунальних послуг», та постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 03.04.2014 №420 «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення» і №421 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 13 липня 2010 року №812» (далі - спірні постанови); зобов`язати НКРЕ, затвердити роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення, на рівнях, які були визначені постановою НКРЕ №812 від 13.07.2010 «Про затвердження Роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення, Міжнародного дитячого центру «Артек» і Українського дитячого центру «Молода гвардія».

2.          В обґрунтуванні вимог позовної заяви наводились аргументи про те, що оскаржувані постанови, на думку ОСОБА_1 , є протиправними, оскільки не мають належного обґрунтування, прийняті всупереч діючим нормативно-правовим актам та з порушенням порядку підготовки проекту актів Уряду України, звужують існуючі права громадян, які є споживачами природного газу, що використовується для потреб населення. Також позивач зазначала, що до повноважень КМУ не входить надання органам державної влади вказівок (рекомендацій) щодо встановлення цін, у тому числі на природний газ для потреб населення. Крім того, спірна постанова КМУ №81 призвела до зменшення кількості людей, які будуть реально сплачувати за спожитий природний газ, постанова прийнята без дотримання необхідного балансу з несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів споживачів природного газу, без дотримання принципу верховенства права. На переконання позивача, підвищення ціни на газ для громадян України призведе до суттєвого погіршення життєвого рівня громадян України та порушення їхніх прав. Крім того, позивач наголошувала, що відповідачем не було проведено громадських обговорень та консультацій з громадськістю при розробці проекту оскаржуваної постанови №81, а повноваження щодо встановлення цін на природний газ для населення наділено НКРЕ, як незалежний орган, на прийняття рішень якого не повинні впливати інші органи державної влади, в тому числі КМУ, який, постановою №81, ігноруючи вимоги законодавства щодо Механізму формування та розрахунку роздрібних цін на природний газ для населення, безпідставно та за відсутності належних обґрунтувань та розрахунків фактично надав обов`язкові до виконання рекомендації НКРЕ встановлювати роздрібні ціни на природний газ у певному розмірі, що значно погіршує існуючі права громадян, які є споживачами природного газу. Оскільки постанова КМУ №81 була винесена без відповідних законних підстав, за відсутності належного обґрунтування в порушення порядку, встановленого Регламентом, вважає її, а також постанови НКРЕ №420, та №421, які прийняті на виконання постанови №81, - протиправними.

II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.10.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.10.2016 за апеляційною скаргою ОСОБА_2 , відмовлено у задоволенні позову.

4.          Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що постанова КМУ №81 винесена відповідачем у відповідності з вимогами законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, і прав позивача не порушує, а тому й підстави для визнання оскаржуваних постанов №420 та №421 відсутні, оскільки такі прийняті на виконання обов`язкового акту Уряду України, який, як встановлено судовим розгляду, є законним.

III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи

5.          Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями ОСОБА_2 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і задовольнити позов.

6.          В обґрунтуванні касаційної скарги скаржник посилається на те, що суди, вирішуючи цей спір, не з`ясували усіх обставин справи і не надали їм належної оцінки, зокрема, не встановили правовий статус НКРЕ і обсяг її повноважень, не звернули увагу на приписи пункту 6 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою КМУ від 28.12.1992 №731 (далі - Положення №731), яким, на її переконання, передбачено можливість реєстрації лише нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, до яких НКРЕ не належить.

7.          У запереченні на касаційну скаргу НКРЕ просить відмовити у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін, оскільки вважає, що такі ухвалені відповідно до норм законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, є законними та обґрунтованими й судами попередніх інстанцій надано належну правову оцінку усім аргументам учасників справи і наявним у матеріалах справи доказам, дослідженим під час судового розгляду.

8.          Решта учасників справи своїм правом на подання заперечень не скористались.

IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01.12.2016 відкрите касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.

10.          В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). 

11.          За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гриціва М. І., суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.

13.          У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.

14.          Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2019 постановлено провести попередній касаційний розгляд цієї справи 11.12.2019.

V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій 

15.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, спірна постановою КМУ була прийнята з метою вдосконалення державної політики регулювання цін на природний газ і тарифів на теплову енергію та забезпечення посилення соціального захисту населення під час оплати житлово-комунальних послуг. 

16.          Оскарженим пунктом 3 постанови рекомендовано НКРЕ: 1) здійснювати визначення роздрібних цін на природний газ для потреб населення та за погодженням з Міністерством економічного розвитку і торгівлі та Міністерством фінансів граничного (максимального) рівня ціни природного газу для суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, установлених на дахові та прибудованих, що використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та постачання гарячої води, за умови ведення такими суб`єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води виходячи з єдиної середньозваженої закупівельної ціни на природний газ як товар залежно від його походження (газ власного видобутку та імпортований); 2) установити з 01.05.2014 роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення, диференційовані залежно від річного обсягу та видів споживання, з урахуванням таких граничних (максимальних) рівнів цін: за умови, що обсяг споживання природного газу: - не перевищує 2500 куб. метрів на рік, - 1197 гривень за 1 тис. куб. метрів; - не перевищує 6000 куб. метрів на рік, - 1965 гривень за 1 тис. куб. метрів; - перевищує 6000 куб. метрів на рік, - 4011 гривень за 1 тис. куб. метрів; у разі використання природного газу для приготування їжі та/або підігріву води у багатоквартирних будинках - 1299 гривень за 1 тис. куб. метрів; 3) установити протягом 2015 - 2017 років роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення, диференційовані залежно від річного обсягу та видів споживання, на економічно обґрунтованому рівні, які забезпечать повне відшкодування єдиної середньозваженої закупівельної ціни на природний газ як товар, визначеної відповідно до підпункту 1 цього пункту, збільшуючи їх відповідно до таких етапів: з 1 травня 2015 р. - на 40 відсотків; з 1 травня 2016 р. - на 20 відсотків; з 1 травня 2017 р. - на 20 відсотків; 4) збільшити граничний (максимальний) рівень ціни на природний газ, що реалізується суб`єктам господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочним (модульним) котельням, установленим на дахові та прибудованим (виходячи з обсягу природного газу, що використовується для виробництва та надання населенню послуг з опалення та постачання гарячої води, за умови ведення такими суб`єктами окремого приладового та бухгалтерського обліку тепла і гарячої води (з урахуванням податку на додану вартість, збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для суб`єктів господарювання усіх форм власності, який справляється у розмірі 2 відсотків, тарифів на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом): з 1 травня 2015 р. - не менше ніж на 40 відсотків; з 1 травня 2016 р. - не менше ніж на 20 відсотків; з 1 травня 2017 р. - не менше ніж на 20 відсотків; 5) у разі перегляду будь-яких складових роздрібних та граничних цін на природний газ (податок на додану вартість, збір у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для суб`єктів господарювання усіх форм власності, тарифи на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом, ціна газу як товару) забезпечити коригування встановлених роздрібних та граничних цін на природний газ.

17.          Не погодившись із вищезгаданими рішеннями відповідачів, позивач звернулась до суду з даним позовом.

VI. Позиція Верховного Суду

18.          Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19.          У частині першій статті 113, пункті 3 статті 116 Конституції України зазначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади й забезпечує, окрім іншого, проведення державної цінової політики.

20.          Частиною ж першою статті 117 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

21.          В свою чергу, правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначає Закон України від 08.07.2010 №2467-VI «Про засади функціонування ринку природного газу» (далі - Закон №2467-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) статтею 3 якого встановлено, що Кабінет Міністрів України здійснює державне управління у сфері функціонування ринку природного газу.

22.          Повноваження Уряду України стосовно: забезпечення проведення державної цінової політики; здійснення державного регулювання цін, визначення повноваження органів виконавчої влади щодо формування, встановлення та застосування цін, якщо інше не визначено законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України; визначення переліку товарів, державні регульовані ціни на які затверджуються відповідними органами виконавчої влади, якщо інше не визначено законом, передбачені й статтею 5 Закону України від 21.06.2012, №5007-VI «Про ціни і ціноутворення» (далі - Закон №5007-VI).

23.          За приписами статті 12 цього ж Закону державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.

24.          Державні регульовані ціни можуть запроваджуватися на товари суб`єктів господарювання, які порушують вимоги законодавства про захист економічної конкуренції.

25.          Державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

26.          Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін.

27.          Зміна рівня державних регульованих цін може здійснюватися у зв`язку із зміною умов виробництва і продажу (реалізації) продукції, що не залежать від господарської діяльності суб`єкта господарювання.

28.          Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.

29.          З огляду на зміст вказаних вище правових норм, суди першої та апеляційної інстанцій, провівши аналіз наведених положень законодавства з урахуванням встановлених у цій справі обставин, дійшли слушного висновку про те, що оскаржувана постанова КМУ, яка прийнята з метою вдосконалення державної політики регулювання цін на природний газ і тарифів на теплову енергію та забезпечення посилення соціального захисту населення під час оплати житлово-комунальних послуг, узгоджується з обсягом встановленої законом компетенції цього органу, а отже є законною.

30.          Окрім цього, суди встановили, що згідно довідки про погодження проекту спірної постанови КМУ, такий розроблено Міністерством енергетики та вугільної промисловості України та доопрацьовано Міністерством фінансів України. 

31.          Проект оскаржуваного акту погоджено без зауважень Першим заступником Міністра економічного розвитку і торгівлі України, Міністром енергетики та вугільної промисловості України. 

32.          До проекту акта висловлено зауваження (пропозиції), які враховано Головою НКРЕ, в.о. Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, Міністром соціальної політики України. 

33.          Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, відповідно до параграфу 39 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 18.07.2007 №950 (у редакції постанови КМУ від 09.11.2011 №1156; далі - Регламент КМУ) вважається таким, що погодило проект без зауважень. Міністерство юстиції України надало висновок про погодження проекту спірної постанови із зауваженнями.

34.          Зазначене свідчить про дотримання відповідачем положень Регламенту КМУ, що не спростовано доводами, наведеними під час судового розгляду справи і не вбачається з наявних у ній доказів, а також встановлених судами обставин.

35.          В той же час, згідно з положеннями Закону України від 24.06.2004 №1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон №1875-IV в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи: перша група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують уповноважені центральні органи виконавчої влади, а у випадках, передбачених законом, - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг та національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики; друга група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території.

36.          Водночас, згідно з положеннями частини першої статті 31 названого вище Закону порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону) визначає Кабінет Міністрів України.

37.          Вищевикладене засвідчує, що НКРЕ, яка, відповідно до пунктів 1, 2 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 №1059/2011, чинним на час винесення оскаржуваних постанов, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, приймаючи спірні постанови, правомірно врахувала надані Урядом України рекомендації, викладені у чинній на той час постанові, виданої у межах компетенції цього органу, яка була обов`язковою до виконання на території держави.

38.          Вимоги ж про скасування спірних постанов НКРЕ позивач обґрунтовувала незаконністю, на її переконання, оскаржуваних положень постанови КМУ, що, втім, як вказано вище, не підтвердилось під час розгляду цієї справи, а тому суди попередніх інстанції дійшли правильного висновку про відсутність заснованих на законі достатніх правових підстав для задоволення даного позову.

39.          Касаційна скарга не містить належних доводів, міркувань й аргументів, які б, з посиланням на відповідні джерела права, спростовували такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій, а твердження про те, що спірні постанови НКРЕ зареєстровано у Міністерстві юстиції України з порушенням процедури, встановленої Положенням №731, виходять за межі предмету доказування у цій справі й не були покладені в основу підстав даного позову.

40.          Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

41.          Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

42.          За змістом статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

43.          Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

44.          Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

45.          Ураховуючи викладене, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги, згідно встановленого КАС України обсягу повноважень суду касаційної інстанції, Верховний Суд, в контексті встановлених судами обставин справи, не виявив неправильного застосування судами норм матеріального або порушень норм процесуального права, а відтак не вбачає наявності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.

46.          За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47.          Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.10.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20.10.2016 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С. Г. Стеценко,
А. І. Рибачук,
Л. В. Тацій,
Судді Верховного Суду