ПОСТАНОВА
Іменем України

06 лютого 2020 року 
Київ
справа № 480/1430/19
адміністративне провадження № К/9901/32655/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 480/1430/19
за позовом  ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми", Виконавчого комітету Сумської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Сумській області
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Перцової Т.С., суддів: Калиновського В.А., Мінаєвої О.М.,

УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 19 квітня 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду із позовною заявою до Управління Державної міграційної служби України в Сумській області (далі - УДМС України в Сумській області, відповідач 1), Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" (далі - Управління ЦНАП у м. Суми, відповідач 2), Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі по тексту - Виконком СМР, відповідач 3), де просила:
1.1. визнати протиправними дії (бездіяльність) Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт у формі паспортної книжки фотографії при досягненні позивачем 45- річного віку;
1.2. зобов`язати Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" вклеїти в паспорт позивача у формі паспортної книжки її фотографію після досягнення нею 45-річного віку.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що з релігійних переконань не бажає отримувати паспорт у формі ID-картки та за своїм фізичним станом не може фотографуватися в умовах ЦНАП, а також не має коштів, щоб заплатити за ID-паспорт. В якості доказів до позову надано копію довідки МСЕК серії 10 ААВ №927020, згідно якої позивачка є інвалідом Іб групи з дитинства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року по справі № 480/1430/19 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності дій відповідачів щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт позивача, оскільки наслідком пропуску ОСОБА_1 строку звернення для вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки, після досягнення 45-річного віку, є лише обмін паспорта на ID-картку.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року у справі №480/1430/19 скасовано.
5.1. Прийнято постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії - задоволено частково.
5.2. Визнано протиправними дії та бездіяльність Управління Державної міграційної служби України в Сумській області, Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт у формі паспортної книжки фотографії при досягненні ОСОБА_1 45-річного віку. 
5.3. Зобов`язано Управління Державної міграційної служби України в Сумській області вклеїти в паспорт ОСОБА_1 у формі паспортної книжки фотографію позивача після досягнення нею 45-річного віку. В іншій частині в задоволенні позовних вимог відмовлено.
5.4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що УДМС України у Сумській області та Управління «ЦНАП у м. Суми», відмовляючи ОСОБА_1 у вклеюванні нової фотографії до паспортного документу у формі книжечки, та вказуючи на можливість оформлення позивачці належного паспортного документу виключно у формі ID-картки, хоча й діяли відповідно до пункту 6 Порядку № 302, разом з цим без урахування всіх обставин, які мали значення для вчинення ними відповідних дій, не дотримавшись справедливого балансу між приписами цього Порядку та інтересами позивача, який керується релігійними переконаннями та має певні перешкоди для реалізації своїх прав та виконання обов`язків у зв`язку з інвалідністю, тобто з порушенням принципу пропорційності, що є неприпустимим в демократичному суспільстві.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
6. 25 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління Державної міграційної служби України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року у справі №480/1430/19.
7. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що досягнувши 45-річного віку 22 грудня 2018 року, маючи обов`язок звернутися до територіального підрозділу Державної міграційної служби протягом місяця для вклеювання нової фотографії до паспорта громадянина України, звернулась лише 13 лютого 2019 року із заявою у довільній формі, та не надала повного пакету документів. Враховуючи викладене, відповідачем правомірно відмовлено ОСОБА_1 у вклеюванні фотографії у паспорт по досягненню 45-річного віку.
8. Зазначають, що з 05 жовтня 2018 року набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України», згідно з якими, якщо особа досягла 45-річного віку і не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нової фотокартки, обмін паспорту на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Даною постановою не передбачено виключень у випадку пропуску строку вклеювання фотокартки з поважних причин.
9. Ухвалою Верховного Суду від 13 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційної скаргою Управління Державної міграційної служби України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року у справі № 480/1430/19.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 05 лютого 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи 
11. Від Виконавчого комітету Сумської міської ради 03 січня 2020 року надійшов відзив на касаційну скаргу, де просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07 червня 2019 року залишити в силі. В обґрунтування зазначає, що 05 жовтня 2018 року набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України". Згідно з внесеними змінами, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) нової фотокартки, обмін паспорта на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Постановою № 302 не передбачено виключень у випадку пропущення з поважних причин строку вклеювання фотографії до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) по досягненню особою 25- чи 45-річного віку.
12. Від інших учасників справи відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду оскаржуваного рішення в касаційному порядку.
Установлені судами фактичні обставини справи
13. 13 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Центру надання адміністративних послуг м. Суми із заявою про вклеювання фотографії у належний їй паперовий паспорт громадянина України зразка 1994 року. Повідомила, що є інвалідом І групи, має труднощі в пересуванні. Вказала, що 07 лютого 2019 року матір позивачки звернулася до Паспортного сервісу з питання вклеювання фотографії до паспорту, однак, їй у цьому було відмовлено з посиланням на те, що оскільки місячний строк для вклеювання фотографії пропущений, позивач має право лише на отримання паспорту у формі ID-картки. Роз`яснено, що для отримання нового ID-паспорту ОСОБА_1 необхідно з`явитися у ЦНАП для фотографування та видачі нового паспорту, а також сплатити 400 грн.
14. У своєму зверненні позивач зазначила, що з релігійних переконань не бажає отримувати паспорт у формі ID-картки та за своїм фізичним станом не може фотографуватися в умовах ЦНАП, а також не має коштів, щоб заплатити за ID-паспорт. Пояснила, що строк вклеювання фотографії нею пропущено з поважних причин, оскільки вона не має змоги вільно виходити з квартири у зв`язку з інвалідністю 1-Б групи.
15. За результатом розгляду заяви позивача Центр надання адміністративних послуг м. Суми листом від 12 березня 2019 року №14.01-18/155 повідомив ОСОБА_1 про те, що 05.10.2018 набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України". Згідно з внесеними змінами, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) нової фотокартки, обмін паспорта на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Постановою № 302 не передбачено виключень у випадку пропущення з поважних причин строку вклеювання фотографії до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) по досягненню особою 25- чи 45-річного віку.
16. 06 березня 2019 року позивач звернулася до Сумського міського відділу ДМС України у Сумській області із заявою, аналогічною за змістом заяві, що була подана нею до Управління «ЦНАП» 13 лютого 2019 року.
17. Сумський міський відділ ДМСУ в Сумській області листом від 27 березня 2019 року № 5901.3.2-2615/59.1-19 повідомив ОСОБА_1 про відсутність законних підстав для оформлення та видачі паспорта, оскільки паспорт, в якому при досягненні громадянином 45-річного віку не вклеєна фотокартка, вважається недійсним. Позивачу запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою КМ України від 25 березня 2015 року № 302. Вказано, що приписи цієї постанови Уряду застосовуються до всіх без винятку громадян України незалежно від обставин, за якими громадянин не зміг звернутися з питань вклеювання фотокартки до паспорта. Зазначено, що належність позивачки до певної суспільної групи та її переконання щодо присвоєння унікального номера, не можуть бути підставою для порушення або невиконання вимог Закону України «Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» чи робити з нього винятки.
18. Не погоджуючись із вказаними відмовами, позивач звернулася до суду із цим позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
19. Згідно з вимогами статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
20. За приписами статті 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
21. Згідно з частиною другою статті 32 Основного Закону не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
22. За змістом частин першої, другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
23. Відповідно до частин першої, другої статті 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність. Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров`я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей. За змістом частини четвертої цієї ж статті, ніхто не може бути увільнений від своїх обов`язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань.
24. За змістом частини першої статті 92 Основного Закону, виключно законами України, зокрема, визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
25. Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (тут і далі - в редакції згідно із Законом України від 14 липня 2016 року № 1474-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України») (далі - Закон № 5492-VI) суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
26. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI Єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
27. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
28. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
29. Згідно з частинами другою, третьою статті 4 Закону № 5492-VI визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - ВІС). Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.
30. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних».
31. У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
32. За частиною першою статті 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
33. Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI).
34. Відповідно до частини третьої статті 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, … містять безконтактний електронний носій.
35. За частинами першою, другою статті 14 Закону № 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом.
36. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
37. Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
38. Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
39. Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 16 Закону № 5492-VI головний обчислювальний центр здійснює автоматизовану перевірку даних, отриманих з бази даних розпорядника Реєстру, формує набори даних та забезпечує виготовлення документів.
40. За фактом виготовлення документа відомості про серію та номер документа, дату персоналізації, номер використаного бланка в електронній формі передаються ВІС відповідним уповноваженим суб`єктом.
41. Підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, встановлено в частині сьомій статті 16 Закону № 5492-VI.
42. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
43. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України.
44. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
45. Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
46. Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону № 5492-VI. Він містить, зокрема: унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.
47. Поряд із цим, у статті 7 Закону № 5492-VI визначено перелік інформації про особу, яка вноситься до Реєстру, в якій, крім зазначеного, передбачено, що у разі оформлення паспорта громадянина України до Реєстру за згодою особи вносяться також відцифровані відбитки пальців рук особи (пункт 13 частини першої статті 7).
48. Інформація, яку тут виокремлено, у розумінні пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 5492-VI, є біометричними даними, параметрами, тобто сукупністю даних про особу, зібраних на основі фіксації її характеристик, що мають достатню стабільність та істотно відрізняються від аналогічних параметрів інших осіб.
49. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 5492-VI забороняється вимагати від осіб та вносити до Реєстру інформацію, не передбачену цим Законом. Забороняється вимагати від осіб персональні дані, що свідчать про етнічне походження, расу, політичні, релігійні чи інші переконання, звинувачення у скоєнні злочину або засудження до кримінального покарання, а також дані щодо здоров`я або статевого життя.
50. На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону №5492-VI Кабінет Міністрів України прийняв Постанову від 25 березня 2015 року №302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - Постанова № 302) (тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 745), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
51. За змістом пункту 2 Постанови № 302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
51.1. з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-XII;
51.2. з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
52. За пунктом 3 Постанови № 302: до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 р., є чинним протягом строку, на який його було видано.
53. Відповідно до пунктів 1, 2 додатка 2 «Технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм» до Постанови № 302 бланк паспорта громадянина України (далі - паспорт) виготовляється у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій.
54. У паспорт імплантовано безконтактний електронний носій, який відповідає вимогам нормативних документів України у сфері технічного та криптографічного захисту інформації. Безконтактний електронний носій відповідає вимогам стандарту ISO/IEC 14443 щодо запису і зчитування даних.
55. До безконтактного електронного носія вноситься інформація, яка зазначена на лицьовому та зворотному боці паспорта, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя, відцифрований підпис особи), а також дані щодо забезпечення захисту інформації, що внесена на безконтактний електронний носій, відповідно до вимог Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус».
56. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1474-VIII до приведення законодавства у відповідність із цим Законом закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону, якщо інше не передбачено цим Законом. Поряд із тим, за пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1474-VIII, Кабінет Міністрів України зобов`язано, з-поміж іншого, у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
57. У межах встановленого Законом № 1474-VIII строку уряд прийняв постанову від 26 жовтня 2016 року № 745, якою вніс відповідні зміни до Постанови № 302 (положення цієї Постанови (у новій редакції) наведено). Постанова № 745 набрала чинності з 01 листопада 2016 року, і з тієї ж дати офіційно встановлено, що паспорт громадянина України оформляється виключно у формі картки з безконтактним електронним носієм з використанням бланка, затвердженого Постановою № 302.
58. Положення про паспорт прийнято на виконання вимог статті 5 Закону України від 8 жовтня 1991 року № 1636-ХІІ «Про громадянство України» (який втратив чинність згідно із Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-ІІІ «Про громадянство України»).
59. На підставі Положення про паспорт (у редакції постанови Верховної Ради України від 2 вересня 1993 року №3423-ХІІ) Кабінет Міністрів України постановою від 4 червня 1994 року №353 (далі - Постанова № 353) затвердив зразок бланка паспорта громадянина України. Цю постанову з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року № 185 «Деякі питання виконання Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визнано такою, що втратила чинність.
60. Однак постановою від 12 червня 2013 року № 415 уряд зупинив дію постанови від 13 березня 2013 року № 185, заодно відновивши дію Постанови № 353, якою було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України (зразка 1994 року).
61. Відповідно до пунктів 3, 5, 6, 8 Положення про паспорт бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. 62. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
62. Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна» , нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис «Паспорт». На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис «Паспорт громадянина України». На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім`я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п`ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев`ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев`ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення.
63. Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
64. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
65. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
66. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 13 лютого 2019 року при зверненні до Центру надання адміністративних послуг м. Суми, Сумського міського відділу ДМСУ в Сумській області із заявами про вклеювання до паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді книжечки нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45-річного віку зазначила, що є інвалідом І групи, відмовляється отримувати паспорт нового зразка за релігійними переконаннями, а обмеження щодо вклеювання нових карток порушує її основоположні конституційні права. При цьому, позивач звернулася до вказаних органів із пропуском місячного терміну, адже 45 років їй виповнилося 22 грудня 2018 року.
67. За результатом розгляду заяви позивача Центр надання адміністративних послуг м. Суми листом від 12 березня 2019 року № 14.01-18/155 повідомив ОСОБА_1 про те, що 05.10.2018 набрали чинності зміни, внесені Урядом до постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №302 "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України". Згідно з внесеними змінами, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася протягом місяця для вклеювання до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) нової фотокартки, обмін паспорта на ID-картку здійснюється в обов`язковому порядку. Постановою № 302 не передбачено виключень у випадку пропущення з поважних причин строку вклеювання фотографії до паспорта зразка 1994 року (паспорту у формі книжечки) по досягненню особою 25- чи 45-річного віку.
68. Сумський міський відділ ДМСУ в Сумській області листом від 27 березня 2019 року № 5901.3.2-2615/59.1-19 повідомив ОСОБА_1 про відсутність законних підстав для оформлення та видачі паспорта, оскільки паспорт, в якому при досягненні громадянином 45-річного віку не вклеєна фотокартка, вважається недійсним. Позивачу запропоновано виготовити новий паспорт громадянина України у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою КМ України від 25 березня 2015 року №302. Вказано, що приписи цієї постанови Уряду застосовуються до всіх без винятку громадян України незалежно від обставин, за якими громадянин не зміг звернутися з питань вклеювання фотокартки до паспорта. Зазначено, що належність позивачки до певної суспільної групи та її переконання щодо присвоєння унікального номера, не можуть бути підставою для порушення або невиконання вимог Закону України «Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» чи робити з нього винятки.
69. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з правомірності дій відповідачів щодо відмови у вклеюванні фотографії в паспорт позивача, оскільки наслідком пропуску ОСОБА_1 строку звернення для вклеювання до паспорта громадянина України фотокартки, після досягнення 45-річного віку, є лише обмін паспорта на ID-картку.
70. Вирішуючи спір по суті, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що станом на дату звернення позивача до міграційного органу діяв Закон № 5492-VI, а також два підзаконних нормативних акти: Положення про паспорт громадянина України, затверджене Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ та постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України».
71. При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що норми Порядку № 302, прийнятого на виконання вимог Закону № 5492-VI (в редакції зі змінами, внесеними Законом № 1474-VІІ), на відміну від норм Положення № 2503-ХІІ (чинного на час виникнення спірних відносин), не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на документування паспортом у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, у разі, якщо такий громадянин досяг 45-річного віку та не звернувся до органів ДМС протягом місяця після цього.
72. Колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що примушування громадянина до отримання паспорту у вигляді картки з безконтактним електронним носієм є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
73. Також такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом»), не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар.
74. Наведені висновки узгоджуються з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 19 вересня 2018 року, винесеною за наслідком розгляду апеляційної скарги на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року у зразковій справі № 806/3265/17.
75. Крім того, ОСОБА_1 , відповідно до наявної в матеріалах справи копії довідки МСЕК серії 10ААВ № 927020 від 18 лютого 2015 року, є інвалідом І-Б групи з дитинства (ДЦП, спастико-гіперкінетична форма), нездатна до повного самостійного обслуговування, має труднощі в пересуванні, у зв`язку з чим позбавлена можливості вільно виходити зі свого помешкання у зимову пору року. Крім того, фізичний стан позивачки, обумовлений її захворюванням, унеможливлює фотографування її в умовах ЦНАП, оскільки для того, щоб фотографія була придатна для документів, необхідно деякий час працювати з ним.
76. Про зазначені обставини позивачка повідомляла Управління «ЦНАП м. Суми» у заяві від 13 лютого 2019 року, а також Сумський міський відділ ДМСУ у Сумській області у заяві від 06 березня 2019 року.
77. Такими чином, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що зазначені обставини свідчать про поважність причин пропуску ОСОБА_1 місячного строку для вклеювання фотографії після досягнення 45-річного віку, поважність причин, з яких позивачка не може оформити паспорт у формі ID-картки.
78. Установлення обмежень законом передбачає чіткість і доступність закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету - кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (рішення ЄСПЛ у справі «GropperaAG and Others v. Switzerland» від 28 березня 1990 року).
79. Колегія суддів зазначає, що будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, разом з тим, у даному випадку такі обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки та вклеювання фотокартки до такого паспорта, законодавством не передбачена, натомість діюче законодавством визначено процедуру та порядок отримання паспорта у формі книжечки та вклеювання до нього фотокартки у відповідних випадках.
80. Як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, відсутність у позивачки дійсного паспортного документу суперечить її інтересам та суттєво обмежує реалізацію її прав, гарантованих Конституцією та законами України, зокрема права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, права на охорону здоров`я та соціальний захист, на укладення цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення довіреностей (доручень) іншим особам для здійснення представництва інтересів тощо.
81. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що позивач має право на вклеювання до паспорта громадянина України зразка 1994 року нової фотокартки у зв`язку з досягненням нею 45 років.
82. При цьому, законодавством не передбачено іншого належного способу захисту порушеного права позивача у спірних правовідносинах, ніж зобов`язання відповідача вклеїти до паспорта позивача зразка 1994 року нової фотокартки у зв`язку з досягненням 45 років.
83. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05 грудня 2019 року у справі № 420/270/19, від 15 січня 2020 року у справі № 620/1043/19, від 24 січня 2020 року у справі № 420/3611/19, від 31 січня 2020 року у справі № 200/6627/19-а.
84. Отже, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій про наявність правових підстав для визнання протиправною відмови Управління Державної міграційної служби України в Сумській області та Управління "Центр надання адміністративних послуг у м. Суми" у вклеюванні фотографії в паспорт у формі паспортної книжки фотографії при досягненні позивачем 45- річного віку.
85. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваного судового рішення, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
86. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
87. Доводи та аргументи скаржника зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судом обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
88. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення. 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
89. Згідно з пунктом 1 частини 1    статті 349 КАС України    суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
90. Згідно з частиною 1    статті 350 КАС України    суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
91. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд під час розгляду справи не допустив порушень процесуального    закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення суду апеляційної інстанції відсутні.
92. Зважаючи на приписи    статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
93. З огляду на результат касаційного розгляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Сумській області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року залишити без задоволення.
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2019 року - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк 
В.М.Соколов
Судді Верховного Суду