ПОСТАНОВА
Іменем України

14 лютого 2020 року 
Київ
справа №826/4679/18
адміністративне провадження №К/9901/69649/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Пасічник С.С.,
суддів: Васильєвої І.А.,  Юрченко В.П., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року (суддя Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (головуючий суддя Кузьмишина О.М., судді: Пилипенко О.Є., Шелест С.Б.) у справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта" до Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби про визнання протиправними дій, скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

В березні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта" (далі - Товариство, позивач) звернулось до суду з позовом (з врахуванням заяви про зміну предмету позову) до Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби (далі - Офіс, відповідач) про визнання протиправними дій Офісу щодо прийняття наказу від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки"; визнання протиправним та скасування наказу від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки"; визнання протиправним та скасування наказу №901 від 14 травня 2018 року "Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки ПАТ "ТФПНК "Укртатнафта"; зобов`язання Офісу утриматися від вчинення дій, спрямованих на призначення та проведення позапланових перевірок Товариства на підставі ухвали слідчого судді Солом`янського районного суду м.Києва від 05 грудня 2017 року у справі №760/26540/17; зобов`язання Офісу утриматися від вчинення дій, спрямованих на призначення та проведення позапланових перевірок Товариства на підставі ухвали слідчого судді Печерського районного суду м.Києва Шапутько С.В. від 20 вересня 2017 року у справі №757/54949/17-к.

Також в травні 2018 року до суду від Товариства надійшла заява про забезпечення адміністративного позову, в якій останнє просило: 
- до вирішення спору по суті зупинити дію наказу Офісу №901 від 14 травня 2018 року "Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки ПАТ "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта";
- до вирішення спору по суті заборонити Офісу вчиняти дії на підставі наказу №901 від 14 травня 2018 року "Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки ПАТ "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія "Укртатнафта", у тому числі, але не виключно: щодо проведення документальної позапланової перевірки з питань дотримання Товариством податкового, валютного та іншого законодавства, оформлення результатів документальної позапланової перевірки (складання, підписання, реєстрації актів чи довідок), прийняття відносно Товариства податкових повідомлень-рішень;
- до вирішення спору по суті заборонити Офісу вчиняти дії на підставі ухвали слідчого судді Солом`янського районного суду м.Києва від 05 грудня 2017 року у справі №760/26540/17, у тому числі, але не виключно: щодо призначення та проведення документальної позапланової перевірки з питань дотримання Товариством податкового, валютного та іншого законодавства, оформлення результатів документальної позапланової перевірки (складання, підписання, реєстрації актів чи довідок), прийняття відносно Товариства податкових повідомлень-рішень;
- до вирішення спору по суті заборонити Офісу вчиняти дії на підставі ухвали слідчого судді Печерського районного суду м.Києва Шапутько С.В. від 20 вересня 2017 року у справі №757/54949/17-к, у тому числі, але не виключно: щодо призначення та проведення документальної позапланової перевірки з питань дотримання Товариством податкового, валютного та іншого законодавства, оформлення результатів документальної позапланової перевірки (складання, підписання, реєстрації актів чи довідок), прийняття відносно Товариства податкових повідомлень-рішень;
- до вирішення спору по суті заборонити Офісу вчиняти дії на підставі ухвал слідчих суддів про призначення (надання згоди на призначення) позапланових документальних перевірок, у тому числі, але не виключно: щодо призначення та проведення документальної позапланової перевірки з питань дотримання Товариством податкового, валютного та іншого законодавства, оформлення результатів документальної позапланової перевірки (складання, підписання, реєстрації актів чи довідок), прийняття відносно Товариства податкових повідомлень-рішень.

В обґрунтування поданої заяви Товариство зазначало, що невжиття таких заходів, на його думку, може істотно ускладнити ефективний захист прав або інтересів, за яким він звернувся до суду, а саме оскаржуваний наказ відповідача від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки" має очевидні ознаки протиправності, адже є передчасним, враховуючи, що у контролюючого органу під час проведення перевірки існували підстави для її зупинення, які на момент поновлення фактично ще не відпали, тобто відповідачем не досягнуто мети зупинення строків проведення перевірки, - не отримано належного обсягу матеріалів, передбаченого положеннями статті 83 Податкового кодексу України (далі - ПК України) (висновків експертиз, судових рішень, які набрали законної сили, інших матеріалів); в той же час обставини, з якими положення підпункту 78.1.11 пункту 78.1 статті 78 ПК України пов`язують можливість призначення та проведення перевірки, в межах спірних правовідносин відсутні, а відтак наказ та дії відповідача щодо проведення позапланових перевірок на підставі ухвал слідчих суддів суперечать нормам ПК України й у разі їх продовження відповідачем можуть бути прийняті щодо Товариства безпідставні рішення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, подану Товариством заяву задоволено частково: зупинено дію наказу Офісу №901 від 14 травня 2018 року "Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки ПАТ "ТФПНК "Укртатнафта" до вирішення спору по суті; в іншій частині заяву Товариства про вжиття заходів забезпечення позову залишено без задоволення.

Частково задовольняючи подану позивачем заяву, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, прийшов до висновку, що відповідач мав намір та процесуальні можливості отримати відомості про господарську діяльність Товариства під час проведення планової перевірки і саме з цією метою не реалізовував ухвали слідчих суддів в період з грудня 2017 року по травень 2018 року, а тому лише після вжиття ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 23 березня 2018 року у даній справі заходів забезпечення позову й заборони продовжувати проведення планової перевірки виконав вимоги ухвали слідчого судді Солом`янського районного суду м.Києва від 05 грудня 2017 року у справі №760/26540/17 та видав наказ №901 від 14 травня 2018 року "Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки ПАТ "ТФПНК "Укртатнафта"; наведене свідчить, що ухвала суду від 23 березня 2018 року не досягла мети ефективного захисту прав позивача; доцільність же такого заходу забезпечення позову як зупинення до вирішення спору по суті дії наказу Офісу №901 від 14 травня 2018 року, який, до того ж, не є достатньо обґрунтованим та прийнятий з порушенням порядку призначення перевірок, має запобігти прийняттю відповідачем щодо позивача безпідставних рішень в разі продовження його дії; водночас, як зазначив суд, вжиття заходів забезпечення позову у даному випадку буде мати наслідком збереження існуючого становища до прийняття рішення у справі, відповідає предмету адміністративного позову та не зумовлює фактичного вирішення спору по суті до закінчення розгляду справи, не є втручанням у діяльність контролюючого органу та не вплине на можливість реалізації ним контролюючих функцій як таких.

Не погоджуючись із прийнятими судами рішеннями, Офіс звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні заяви Товариства про забезпечення адміністративного позову.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач зазначав, що оскаржуваний у даній справі наказ №901 від 14 травня 2018 року про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки Товариства був ним прийнятий на виконання ухвали слідчого судді у кримінальному провадженні, тобто у відповідності до положень підпункту 78.1.11 пункту 78.1 статті 78 ПК України; разом з тим проведення перевірки саме по собі є лише процедурою встановлення обставин, які необхідні для контролю за правильністю нарахування і сплати податків та інших обов`язкових платежів, в той же час в разі прийняття за наслідками перевірки податкових повідомлень-рішень, Товариство буде мати можливість оскаржити їх у встановленому законодавством порядку; крім того позивачем не надано жодних доказів в підтвердження наведених в заяві підстав для вжиття заходів забезпечення позову, а судом не встановлено обставин існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам чи інтересам позивача до ухвалення судового рішення у справі; обрані ж судом заходи забезпечення позову фактично свідчать про прийняття рішення у справі без її розгляду по суті, що є неприпустимим.

Позивач своїм правом на подання письмового відзиву на касаційну скаргу не скористався.

Перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами попередніх інстанцій при постановленні оскаржуваної ухвали та ухваленні постанови норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, виходячи з наступного.

Як встановили суди, наказом начальника Офісу від 17 листопада 2017 року №2645 доручено начальнику управління аудиту забезпечити проведення документальної планової перевірки Товариства з питань дотримання вимог податкового, валютного та іншого законодавства за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року та правильності нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року.

Наказом начальника Офісу від 29 грудня 2017 року №2927 «Про продовження строків проведення документальної планової виїзної перевірки» продовжено строки проведення документальної планової виїзної перевірки Товариства, починаючи з 15 січня 2018 року на 15 робочих днів.

29 січня 2018 року начальником Офісу видано наказ №116 «Про зупинення строків проведення документальної планової виїзної перевірки», яким зупинено термін проведення документальної планової виїзної перевірки Товариства, починаючи з 31 січня 2018 року на 30 робочих днів.

Наказом начальника Офісу від 12 березня 2018 року №393 «Про поновлення документальної планової виїзної перевірки» (оскаржуваним наказом) доручено начальнику управління аудиту забезпечити організацію поновлення проведення документальної планової виїзної перевірки позивача, починаючи з 14 березня 2018 року на 3 робочих дні.

Вказаний наказ є предметом спору у даній справі й ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року, задоволено подану Товариством заяву про вжиття заходів забезпечення позову та зупинено дію наказу начальника Офісу великих платників податків ДФС від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки" до вирішення спору по суті, а також заборонено Офісу великих платників податків ДФС вчиняти дії на підставі наказу від 12 березня 2018 року №393 "Про поновлення документальної планової виїзної перевірки", у тому числі, але не виключно щодо проведення документальної планової перевірки Товариства з питань дотримання вимог податкового, валютного та іншого законодавства за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року та правильності нарахування, обчислення та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування за період з 01 січня 2015 року по 30 вересня 2017 року, щодо оформлення результатів зазначеної документальної планової перевірки (складання, підписання, реєстрацію актів чи довідок), щодо прийняття податкових повідомлень-рішень відносно Товариства до вирішення спору по суті.

Разом з тим 20 вересня 2017 року ухвалою слідчого судді Печерського районного суду м.Києва Шапутько С.В. у справі №757/54949/17-к задоволено клопотання прокурора та надано дозвіл на призначення у кримінальному проваджені №42017000000001823 документальної позапланової перевірки з питань дотримання Товариством податкового законодавства на предмет своєчасності, повноти нарахування та сплати усіх передбачених Податковим кодексом України податків і зборів, а також дотримання валютного та іншого законодавства, в тому числі при здійсненні фінансово-господарських взаємовідносин з контрагентами за період з 01 січня 2008 року по 31 грудня 2016 року.

Також 05 грудня 2017 року ухвалою слідчого судді Солом`янського районного суду м.Києва у справі №760/26540/17 призначено позапланову документальну перевірку Товариства з питань дотримання вимог податкового, валютного та іншого законодавства під час проведення фінансово-господарських операцій з контрагентами згідно з переліку за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2016 року, проведення якої доручено Офісу.

На підставі вказаної ухвали слідчого судді відповідач видав наказ №901 від 14 травня 2018 року "Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки ПАТ "ТФПНК «Укртатнафта».

Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до її вирішення по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

За змістом частини 1 статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина 2 статті 151 КАС України).

В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання (частина 6 статті 154 КАС України).

Тобто, виходячи зі змісту наведених положень законодавства, підстави для забезпечення позову є оціночними, а відтак ухвала про забезпечення позову має містити мотиви, за яких суд дійшов висновку про існування або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся (має намір звернутися) до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

Самі ж заходи забезпечення мають вживатись лише в межах позовних вимог, бути співмірними з ними, а необхідність їх застосування повинна обґрунтовуватись поважними підставами й підтверджуватись належними доказами.

При цьому співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Разом з тим суд не вправі вживати заходи забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.

Проте, суд першої інстанції, частково задовольняючи подану Товариством заяву про забезпечення позову та зупиняючи дію наказу №901 від 14 травня 2018 року про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки Товариства у зв`язку із тим, що він, на думку суду, прийнятий з порушенням порядку призначення перевірок, враховуючи, що реалізація відповідачем ухвал слідчих суддів відбулась лише після виникнення судового спору й вжиття заходів забезпечення позову ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 23 березня 2018 року, не навів мотивів, за яких дійшов до висновків про допущення Офісом в зв`язку з такими діями порушень законодавства як таких та в розрізі конкретних норм.

При цьому, зазначаючи, що підставою прийняття наказу №901 від 14 травня 2018 року була саме ухвала слідчого судді Солом`янського районного суду м.Києва від 05 грудня 2017 року у справі №760/26540/17, суд разом з тим не надав цій обставини оцінки в контексті підпункту 78.1.11 пункту 78.1 статті 78 ПК України, відповідно до якого документальна позапланова перевірка здійснюється в разі отримання судового рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки, винесеного ними відповідно до закону.

За наведеного не аргументовано судом й свого твердження про те, що ухвала Окружного адміністративного суду м.Києва від 23 березня 2018 року, якою зупинено дію наказу Офісу від 12 березня 2018 року №393 про поновлення документальної планової виїзної перевірки Товариства, а також заборонено Офісу вчиняти дії, спрямовані на його виконання до вирішення спору по суті, не досягла мети ефективного захисту прав позивача у зв`язку із прийняттям відповідачем наказу №901 від 14 травня 2018 року.

Крім того судове рішення не містить обґрунтованих мотивів, які б відображали, яким чином застосовані судом заходи забезпечення позову у даному випадку співвідносяться із запобіганням як таким порушень прав та інтересів позивача та направлені на їх недопущення (можливість відновлення) в разі прийняття за результатами розгляду справи рішення на його користь.

Відтак суд першої інстанції дійшов передчасних висновків про обґрунтованість поданої Товариством заяви та наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову у розумінні приписів статті 150 КАС України.

Апеляційний же суд вказаних недоліків суду першої інстанції не усунув, як і, не конкретизуючи доводи апеляційної скарги Офісу, обмежився загальною оцінкою про їх безпідставність.

Водночас, слід зазначити й про те, що ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 березня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2018 року (про первинне вжиття заходів забезпечення позову у даній справі) скасовано постановою Верховного Суду від 13 лютого 2020 року із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до частин 1 - 3 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Однак, враховуючи викладене вище, ухвала суду першої інстанції про вжиття заходів забезпечення позову та постанова апеляційного суду про залишення її без змін не відповідають зазначеним законодавчим вимогам та постановлені передчасно, а тому на підставі частини 1 статті 353 КАС України підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби задовольнити частково.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.С. Пасічник
І.А. Васильєва 
 В.П. Юрченко ,
Судді Верховного Суду