ПОСТАНОВА
Іменем України
29 січня 2020 року 
Київ
справа №344/8417/17
адміністративне провадження №К/9901/57565/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Тацій Л.В.,
суддів: Шарапи В.М.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09   липня   2018   року (ухвалену судом у складі: головуючого судді: Сапіги В.П., суддів: Довгої О.І., Матковської З.М.) по справі №344/8417/17 за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про скасування рішення в частині, -
в с т а н о в и в:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області з адміністративним позовом до Івано-Франківської міської ради третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , третя особа), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Івано-Франківської міської ради від 20.01.2017 № 365-9 в частині п. 9 додатку № 1, яким ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 площею 0,0086 га для влаштування входу до власного нежитлового приміщення.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що йому на праві приватної власності належить земельна ділянка загальною площею 0,0128 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 2610100000:04:003:0167. Цільове призначення даної земельної ділянки - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка). Єдиним заїздом і доступом до вказаної земельної ділянки є заїзд від АДРЕСА_1 біля автобусної зупинки розміром 3 метри, який знаходиться зліва від будинку по АДРЕСА_1 (відносно фасаду цього будинку). На підставі прийнятого 20 січня 2017 року Івано-Франківською міською радою рішення № 365-9, пунктом 9 додатку №1 якого, ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 0,086 га для влаштування входу до власного нежитлового приміщення. 
Вважає, що відведення земельної ділянки для облаштування входу у підвальне приміщення третьої особи повністю обмежить доступ до земельної ділянки, що належить йому на праві власності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 02   квітня   2018 року позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано оскаржуване рішення відповідача в частині п.9 додатку №1, яким ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 0,086 га для влаштування входу до власного нежитлового приміщення.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що з графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, вбачається, що земельна ділянка площею 0,086 га розташована в місці, в якому просить відвести третя особа, повністю унеможливлює заїзд і прохід до земельної ділянки, яка належить суміжному землевласнику ОСОБА_1 на праві приватної власності. Івано-Франківська міська рада, приймаючи прийняла спірне рішення, що суперечить чинному законодавству, а саме ст. 103 Земельного кодексу України, оскільки розташування земельної ділянки, на що надано згоду щодо складання проекту землеустрою, повністю перешкоджає сусідньому землевласнику використовувати свою земельну ділянку за цільовим призначенням і в такий спосіб взагалі позбавляє останнього можливості користуватися нею (створює негативний неприпустимий вплив). 
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2018 року скасовано рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 02 квітня 2018 року та у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Івано-Франківська міська рада не мала жодної підстави, передбаченої ч. 3 ст. 123 ЗК України, для відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а тому правомірно, згідно чинного законодавства та в межах повноважень, прийняла оскаржуване рішення. Також суд апеляційної інстанції дослідив питання погодження проекту меж спірної земельної ділянки суміжними землекористувачами, зазначивши про наявність таких погоджень. Водночас, дійшовши висновку, що непогодження окремими суміжними землекористувачами, зокрема ОСОБА_4 та ОСОБА_5 , не впливає на правомірність оскаржуваного рішення, позаяк вказані правовідносини були предметом розгляду на засіданні узгоджувальної комісії виконавчого комітету міської ради по розгляду земельних спорів, на якій вирішено погодити ОСОБА_2 непогоджену межу земельної ділянки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У липні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в якій позивач просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2018 року та залишити в силі рішення Івано- Франківського міського суду від 02.04.2018. У касаційній скарзі, серед іншого, ОСОБА_1 посилається на те, що Івано - Франківська міська рада як власник земельних ділянок комунальної власності, приймаючи оскаржуване рішення порушила ст. 103 ЗК України, оскільки розташування земельної ділянки, на яку надано згоду на розроблення проекту землеустрою, перешкоджає позивачу, як сусідньому землевласнику використовувати свою земельну ділянку. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 16 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Відповідач та третя особа надіслали до Суду відзиви на касаційну скаргу. Відповідно до яких висловили незгоду з доводами скарги, просили відмовити у її задоволенні, посилаючись на те, що ухвалена судом апеляційної інстанції постанова є законною та обґрунтованою, ухвалена за результатами повного та всебічного вивчення фактичних обставин по справі та дослідження належних і допустимих доказів судом.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Шарапа В.М., справу передано головуючому судді.
Ухвалою Верховного Суду від 28.01.2020 справа прийнята до провадження та її розгляд призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19 жовтня 2016 року ОСОБА_2 звернулася до Івано-Франківської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки - для облаштування входу в нежитлове приміщення. До вказаного клопотання надала документи: кадастровий план земельної ділянки; довідку з містобудівного кадастру №11983 - в яких зазначено, що дана земельна ділянка згідно генерального плану міста знаходиться на території малоповерхової житлової забудови, та перебуває у розпорядженні територіальної громади міста; графічні матеріали реконструкції нежитлових приміщень з влаштуванням окремо входу.
За результатами розгляду вказаного клопотання рішенням Івано-Франківської міської ради від 20.01.2017 за № 365-9, пунктом 9 додатку № 1 ОСОБА_2 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 площею 0,086 га для влаштування входу до власного нежитлового приміщення. Власником сусідньої земельної ділянки загальною площею 0,0128 га, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , є позивач ОСОБА_1 Цільове призначення даної земельної ділянки: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна земельна ділянка).
Не погоджуючись з таким рішенням, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки третій особі, що пов`язано з порушенням права користування позивача. 
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04   листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Позивач звернувся до суду з позовом в липні 2017 року.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За визначенням пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За правилами частин шостої, сьомої і десятої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Отже, наведеними нормами права встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Так, у постановах від 21 березня 2018 року (справа № 536/233/16-ц), 24   квітня   2018   року (справа № 401/2400/16-ц), 30 травня 2018 року (справа №   826/5737/16), 19   червня   2018 року (справа № 922/864/17) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речове право на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
За обставинами цієї справи третій особі було надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 площею 0,0086 га для влаштування входу до власного нежитлового приміщення.
Отже, Івано- Франківська міська рада реалізувала свої владно - управлінські функції відносно третьої особи по справі - ОСОБА_2 .
Водночас, з вимогами до адміністративного суду про визнання протиправним рішення міської ради, прийнятого відносно третьої особи, звернувся позивач - ОСОБА_1 
Хоч позивач заявляє, що оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, однак провідним мотивом цих вимог є бажання отримати результат, який у кінцевому підсумку має призвести до поновлення (зміни, виникнення) права користування позивача на одну й ту саму земельну ділянку щодо якої прийнято рішення міською радою відносно третьої особи, тобто фактично у даних правовідносинах має місце спір між позивачем і третьою особою стосовно права користування земельною ділянкою. 
Частиною першою статті 19 ЦПК передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного (господарського) судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 826/240/16, від 21.08.2019 по справі № 305/216/18 та від 09.10.2019 по справі №605/567/17.
Крім того, скасування рішення Міськради про надання дозволу ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою за заявою ОСОБА_1 в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами щодо права на земельну ділянку. Тож не виконується основне завдання судочинства.
Отже провадження у справі за позовом ОСОБА_1 підлягає закриттю.
Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Згідно зі статтею 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.
Відповідно до статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1).
Відповідно до частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Керуючись статтями 344, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
п о с т а н о в и в:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 02   квітня   2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2018 року по справі №344/8417/17 - скасувати.
Провадження у справі № 344/8417/17 - закрити.
Роз`яснити позивачу, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуючий                                                                                                    Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                                    С.Г. Стеценко 
                                                                                                              В.М. Шарапа