ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

29 січня 2020 року 	м. Дніпро	справа № 160/7350/19	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого   судді  Панченко О.М. (доповідач),
суддів:                         Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,     

за участю секретаря судового засідання Чорнова Є.С., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Дніпровської міської ради
          на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року (суддя Турова О.М., м. Дніпро) у справі № 160/7350/19
          за позовом Громадської організації «Платформа Громадський Контроль»
до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради
          про визнання протиправним та нечинним повністю рішення,- 

встановив:

У серпні 2019 року ГО «Платформа Громадський Контроль» звернулась до суду із адміністративним позовом, у якому просила визнати протиправним та нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26.07.2019 № 766 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен» (а.с. 6-17).
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.10.2019 позовні вимоги задоволено.
Вказане рішення мотивоване наявністю у позивача адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду із цим адміністративним позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26.07.2019 № 766 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», яке є регуляторним актом, внаслідок чого його прийняття вимагає додержання встановленої законодавством України процедури, яка не була дотримана скаржником (а.с. 126-132).
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції виконавчий комітет Дніпровської міської оскаржив його в апеляційному порядку.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності у оскаржуваного рішення ознак регуляторного акту, оскільки останнє не є нормативно-правовим актом (не змінює, не припиняє, не скасовує норму права), а його дія поширюється лише на одного суб`єкта – КП «Дніпровський метрополітен» ДМР, а не на невизначене коло суб`єктів господарювання. Відповідно, не мали місця порушення процедури прийняття скаржником оскаржуваного рішення. При цьому, скаржник наголосив, що необхідність прийняття оскаржуваного рішення обумовлена інфляційними процесами, які ускладнюють належне функціонування КП «Дніпровський метрополітен» ДМР. 
Також, скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності у позивача права звернення до суду, оскільки його права, свободи та інтереси не були порушені внаслідок прийняття оскаржуваного рішення. Доказів звернення до позивача інших осіб, яких вказане рішення стосується, з метою представлення їх інтересів у суді позивачем також не надано. З огляду на це, скаржник просить рішення суду першої інстанції скасувати та винести нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог (а.с. 143-147).
Позивач з позицією скаржника не погодився, надав відзив на апеляційну скаргу, у якій зазначив про обґрунтованість висновку суду першої інстанції про належність оскаржуваного рішення до регуляторного акту, оскільки воно стосується не тільки працівників КП «Дніпровський метрополітен», а й необмеженого кола, зокрема, інших фізичних осіб, які, враховуючи норми ст. 2 Господарського кодексу України, є учасниками господарських відносин. Відповідно, оскаржуване рішення підпадає під визначення регуляторного акту, що закріплене у ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». 
Також, позивач вказав на правомірність висновків суду першої інстанції щодо порушення скаржником процедури прийняття оскаржуваного рішення, а посилання останнього на виснаження фінансових ресурсів для підтримки належного рівня надання послуг з перевезення не скасовує необхідність дотримання ним встановлених законодавством вимог до процедури його прийняття. 
Щодо наявності адміністративної процесуальної дієздатності щодо звернення до суду із адміністративним позовом, позивач вважає, що судом першої інстанції надано належну правову оцінку доводам позивача при винесені оскаржуваного рішення. Враховуючи вищевикладене, позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін (а.с. 156-158).

У судовому засіданні 29.01.2020 р. представники сторін вимоги апеляційної скарги та відзиву на неї підтримали.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції вірно встановлено та сторонами не заперечується, що 26.07.2019 р. Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», яке набирає чинності з 03.08.2019р., відповідно до якого встановлюються та вводяться в дію з моменту набрання чинності нові тарифи на послуги з перевезення пасажирів та багажу метрополітеном, яку надає КП «Дніпровський метрополітен», у розмірі 6,00 грн. за одне пасажироперевезення та у розмірі 6,00грн. за перевезення багажу (одне місце), замість 4,00 грн. за кожну з цих послуг згідно з попереднім тарифом.
Позиція відповідача, яка знайшла свою оцінку у рішенні суду першої інстанції, а також викладена відповідачем у апеляційній скарзі полягає у тому, що вказане рішення не є регуляторним актом, оскільки воно стосується однієї юридичної особи – КП «Дніпровський метрополітен», не встановлює, не змінює або скасовує норми права, а також не регулює господарські взаємовідносини.
Відповідно, виконавчим комітетом Дніпровської міської ради при прийнятті оскаржуваного рішення не було порушено норм законодавства України, якими врегульовано процес прийняття саме регуляторних актів.
Таким чином, судом першої інстанції вірно встановлено, що визначальним для правильного вирішення справи по суті є визначення чи відноситься оскаржуване рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради до категорії регуляторних актів.
При вирішенні вказаного питання колегія суддів виходить з наступного.
Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV від 11.09.2003 (далі – Закон № 1160-IV) передбачено, що регуляторний акт – це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
При вирішенні справи суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржуваним рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 26.07.2019 №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен» підвищено тарифи на проїзд у міському метрополітені, що стосується кожного пересічного мешканця міста Дніпра, який користується міським метрополітеном. При цьому оскаржуване рішення не містить кінцевої дати застосування, в ньому не визначено конкретне коло осіб, до яких воно застосовується, тобто його дія поширюється не лише на перевізника КП «Дніпровський метрополітен», а і на споживачів його послуг, тобто на всіх мешканців міста Дніпра - невизначене коло осіб.
Таким чином, спірне рішення регулює поведінку суб`єктів у конкретних правовідносинах, має публічний характер та стосується інтересів невизначеного кола осіб.
Зважаючи на наведене та з урахуванням приписів ст. 1 Закону № 1160-IV, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», з перевезення населення у м. Дніпрі.
Аналогічний правовий висновок висловлено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі №490/2099/15-а, від 08 травня 2018 року у справі №405/5819/14-а, від 21 грудня 2018 року у справі №591/1335/15-а.
При цьому, колегія суддів приймає до уваги посилання позивача у відзиві на апеляційну скаргу на норми ст. 2 Господарського кодексу України, якими передбачено, що учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.
Позивачем вірно зазначено, що споживачами транспортних послуг, що надає КП «Дніпровський метрополітен», є мешканці та гості міста Дніпро. Відповідно, пасажири, що користуються міським метрополітеном, є учасниками господарських відносин, коло яких є невизначеним.
Оскаржуване рішення встановлює тарифи на перевезення у міському метрополітені не лише для КП «Дніпровський метрополітен», а й для невизначеного кола пасажирів, оскільки зобов`язує їх сплачувати проїзд за новими тарифами та впливає на обов`язки та інтереси пасажирів.
Враховуючи зазначене, твердження скаржника щодо поширення прямої дії оскаржуваного рішення виключно на КП «Дніпровський метрополітен» та лише опосередковано на мешканців міста не відповідає дійсності.
Що стосується порушення скаржником законодавчо встановленої процедури прийняття оскаржуваного рішення, апеляційна скарга не містить аргументів на спростування вказаного факту, окрім посилання на відсутність необхідності її дотримання з підстав неналежності оскаржуваного рішення до регуляторного акту.
Разом із цим, колегія суддів вважає за доцільне зазначити про обґрунтованість висновку суду першої інстанції про порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, яке є регуляторним актом.
Судом першої інстанції встановлено та сторонами не спростовано, що 02.07.2019 на офіційному веб-сайті Дніпровської міської ради оприлюднено проект оскаржуваного рішення «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», а 26.07.2019 оприлюднено рішення виконкому Дніпровської міської ради від 26.07.2019 №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен».
Також, не знайшов свого спростування той факт, що виконкомом Дніпровської міської ради при прийнятті спірного рішення від 26.07.2019 №776 не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту цього регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, не проводилося публічного громадського обговорення проекту цього рішення, до відповідача не надходили зауваження та пропозиції щодо цього проекту, аналіз регуляторного впливу, а також звіт про відстеження результативності регуляторного акта не складався, докази їх оприлюднення в офіційному виданні згідно з вимогами ст. Закону №1160-IV відсутні.
Враховуючи вищевикладене, спірне рішення прийнято з численними порушеннями приписів Закону № 1160-IV, оскільки відповідачем в порушення ст. ст. 9, ст. 13 вказаного Закону, не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; в порушення ст. 8 цього Закону не було опубліковано аналіз регуляторного впливу до проекту оскаржуваного рішення, а сам проект було опубліковано за 19 робочих днів (23 календарні дні) до дня його розгляду з метою прийняття 26.07.2019, в той час, як відповідно до ст. 9 вказаного Закону, строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Крім того, судом першої інстанції встановленого та скаржником не спростовано, що питання щодо встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», не було включено до плану діяльності Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на 2019 рік з підготовки регуляторних актів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 20.11.2018 №1125.
Отже, скаржником у встановлений Законом № 1160-IV спосіб не вчинено ані включення проектів оскаржуваних актів до плану регуляторної діяльності, ані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, ані відповідного аналізу регуляторного впливу; не проведено належним чином їх обговорення.
Вказане має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав як позивача, так і інших громадян - мешканців м. Дніпра.
Крім того, не проведення процедури публічного обговорення підвищення тарифів є також порушенням абзацу 2 пункту 4.4 Розділу 4 Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (метрополітену), затвердженого наказом Міністерства транспорту та зв`язку України 05 березня 2007 року №191, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 27 березня 2007 року за №276/13543, яким передбачено, що перегляду рівня тарифів на послуги міського електричного транспорту (метрополітенів) передує процедура його публічного обговорення.
При цьому ст. 36 Закону № 1160-IV визначено умови, за яких забороняється прийняття регуляторного акту: регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
- відсутній аналіз регуляторного впливу;
- проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до Закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Оскільки відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторного акта, відтак, є підстави для його скасування у судовому порядку.
Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 490/2099/15-а.
Частиною 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до ст. 1 та ст. 7 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява №29979/04, пункт 70).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).
За наведених обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що скаржник, приймаючи оскаржуване рішення від 26.07.2019 №776 «Про встановлення тарифів на транспортні послуги, які надаються КП «Дніпровський метрополітен», діяв не на підставах, не у спосіб та не у порядку, передбаченому Законом, порушуючи при цьому вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Крім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності у позивача відповідної адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду із цим позовом.
Так, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про громадські об`єднання» громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
Відповідно до ст. 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
З огляду на те, що оскаржуване рішення стосується підвищення тарифів на проїзд у міському метрополітені, мешканці міста Дніпра та, зокрема, ГО «Платформа Громадський Контроль» мали право взяти участь в обговоренні підстав підвищення проїзду, надати свої зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу у строки та в порядку, визначені чинним законодавством, однак, у зв`язку із порушенням скаржником процедури прийняття спірного рішення були позбавлені такої можливості, що безпосередньо вплинуло на їх права та інтереси.
До того ж, звернення громадської організації до суду з метою усунення порушення норм регуляторного законодавства відповідає меті захисту такого суспільного інтересу як право громадян-споживачів транспортної послуги на користування транспортними послугами (перевезення) за тарифами, встановленими органами місцевого самоврядування виключно у спосіб та порядку, передбаченому законодавством України.
Згідно з практикою ЄСПЛ у справі «Національна група інформації та протидії заводу «Мелокс» - Група «Ні заводу «Мелокс» та змішаному оксидному паливу» проти Франції» від 28.03.2006, спростовуючи доводи уряду про відсутність порушення «цивільних прав» громадської організації, ЄСПЛ зазначив, що реальності сьогоднішнього суспільства, в якому громадські асоціації відіграють важливу роль, особливо захищаючи деякі справи в державних органах або в національних судах, дозволяють дійти висновку про те, що громадські організації можуть діяти в судах на захист суспільних інтересів, а обмежувальне тлумачення пункту 1 статті 6 Конвенції не відповідатиме цілям та меті даного положення про забезпечення права на справедливий суд у демократичному суспільстві.
Відповідно до Статуту ГО «Платформа Громадський контроль» позивач як і будь-які інші громадські об`єднання має право діяти в інтересах членів організації та суспільства в цілому, для захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших інтересів.
Судом встановлено, що у даному випадку ГО «Платформа Громадський Контроль» діє на захист інтересів своїх членів та інтересів територіальної громади міста Дніпра. При цьому в межах міста Дніпра постійно проживають засновники ГО «Платформа Громадський Контроль», а саме: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , які також є споживачами транспортних послуг, що надаються КП «Дніпровський метрополітен».
При цьому низкою рішень ЄСПЛ встановлено, що асоціації, громадські об`єднання мають право на звернення із позовом в інтересах своїх членів, які одночасно є членами відповідної територіальної громади.
Так, згідно з Рішенням ЄСПЛ у справі «Л`Ераблієр А.С.Б.Л. проти Бельгії» від 24.02.2009, відповідно до якої Європейський суд з прав людини дійшов висновку щодо можливості громадської організації здійснювати захист суспільних інтересів в судовому порядку відповідно до статті 6 Конвенції, у випадку, якщо мета такого захисту обмежується просторовими та часовими межами, виходячи з обставин даної справи (про розширення сміттєвого полігону) і особливої природи оспорюваного заходу, з урахуванням статусу організації-заявника та його членів; відповідно, питання, порушене організацією-заявником, має достатній зв`язок з правом, на підставі якого він може стверджувати, що володіє ним, як юридична особа, для того, що стаття 6 Конвенції була прийнятною.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що громадські організації мають право звернення до суду з позовами на захист статутних цілей організації або на захист суспільного інтересу, що відповідає стандартам захисту прав людини відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об`єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції,  тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради – залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2019 року у справі № 160/7350/19 – залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до статей 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складений 05.02.2020р.
   
Головуючий   суддя                                                                      О.М. Панченко 

                               суддя                                                                      С.М. Іванов 

                               суддя                                                                      В.Є. Чередниченко