ПОСТАНОВА
Іменем України

19 лютого 2020 року 
Київ
справа №551/307/17
адміністративне провадження №К/9901/3354/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Жука А.В., 
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017 (головуючий суддя - Н.С. Бартош, судді - Л.В. Курило, О.В. Присяжнюк)
у справі №   551/307/17
за позовом ОСОБА_1 
до Яреськівської сільської ради Шишацького району Полтавської області 
про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ненадання відповіді на запит від 20.02.2017;
- зобов`язати відповідача надати доступ до публічної інформації на запит від 20.02.2017, а саме: надіслати на електронну пошту позивача копії всіх рішень Яреськівської сільської ради за період з 01.01.2016 по 20.02.2017; 
- стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Яреськівської сільської ради Шишацького району Полтавської області на користь позивача судові витрати за надання правової допомоги у розмірі 7 040 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що 20.02.2017 він звернувся до Яреськівської сільської ради із належним чином оформленим запитом на отримання публічної інформації, а саме завірених копій рішень вказаної ради за період з 01.01.2016 по 20.02.2017. Запитувану інформацію просив надати в електронній формі на зазначену ним у запиті електронну адресу з метою економії коштів місцевого бюджету. 09.03.2017 позивач отримав письмовий лист Яреськівської сільської ради від 01.03.2017 про те, що відповідач продовжив розгляд його запиту до 20 робочих днів. В той же час після спливу 20 робочих днів запитувана інформація так і не була надана позивачу. Вважаючи дії відповідача такими, що не відповідають вимогам законодавства та порушують його права, позивач просив визнати бездіяльність відповідача в частині ненадання запитуваної інформації незаконною та зобов`язати відповідача надати на електронну адресу позивача копії рішень сільської ради за вищезазначений період.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Постановою Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017 позовні вимоги задовлено у повному обсязі. Визнано незаконною бездіяльність Яреськівської сільської ради щодо ненадання публічної інформації за запитом ОСОБА_1 від 20.02.2017. Зобов`язано Яреськівську сільську раду надати ОСОБА_1 доступ до публічної інформації за його запитом від 20.02.2017 шляхом направлення на вказану ним електронну адресу електронних копій рішень Яреськівської сільської ради, прийнятих в період з 01.01.2016 по 20.02.2017. Стягнуто з Яреськівської сільської ради на користь ОСОБА_1 7 040 грн. на відшкодування понесених ним судових витрат. Застосовано заходи судового контролю за виконанням судового рішення, зобов`язано Яреськівську сільську раду у місячний строк з дня набрання постановою законної сили подати до Шишацького районного суду Полтавської області звіт про виконання судового рішення.
4. З огляду на те, що запитувану інформацію позивач не отримав, а ні станом на день його звернення до суду, а ні станом на час винесення судового рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що позовні вимоги є законними, обґрунтованими, а отже такими, що підлягають задоволенню в повному обсязі. Крім того, суд першої інстанції прийшов до висновку, що оскільки судові витрати у справі сплачені позивачем за надання правової допомоги представнику Нелюбі С.А. документально підтверджені, тому такі витрати можуть бути компенсовані в порядку статей 16, 90, 94 Кодексу адміністративного судочинства України.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017 апеляційну скаргу Заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Управління Державної казначейської служби України у Шишацькому районі Полтавської області на постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017р по справі № 551/307/17 - задоволено частково. Постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017 по справі                           № 551/307/17 скасовано в частині стягнення з Яреськівської сільської ради на користь ОСОБА_1 7 040 грн. на відшкодування понесених ним судових витрат та прийнято в цій частині нову постанову, якою в задоволенні вимоги про стягнення витрат на правову допомогу - відмовлено. В іншій частині постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017 по справі № 551/307/17 - залишено без змін.
6. При прийнятті рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині стягнення з відповідача витрат на правову допомогу у розмірі 7 040,00 грн., оскільки доказів того, що представник позивача - Нелюба С.А. приймав участь у судових засіданнях, вчиняв окремі процесуальні дії поза судовим засіданням чи ознайомлювався з матеріалами справи в суді, позивачем не надано та матеріали справи не містять.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення суду апеляційної скасувати, постанову суду першої інстанції залишити без змін. 
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач, серед іншого, вказує, що суд апеляційної інстанції грубо порушив право позивача на справедливий суд, оскільки розглядаючи справу у судовому засіданні 13.12.2017, суд не пересвідчився в отриманні позивачем ухвали про відкриття апеляційного провадження, про розгляд справи в суді апеляційної інстанції позивач дізнався вже після прийняття оскаржуваної постанови. 
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на касаційну скаргу Управління Державної казначейської служби України у Шишацькому районі Полтавської області заперечує проти доводів та вимог касаційної скарги, просить відмовити в її задоволенні. 
10. Прокуратура Полтавської області у відзиві на касаційну скаргу вказує про правильне застосування судом апеляційної інстанції вимог Кодексу адміністративного судочинства України, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, постанову суду апеляційної інстанції - залишити без мін. 
Рух касаційної скарги
11. Ухвалою Верховного Суду від 15.01.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
12. Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду у порядку письмового провадження. 
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
13. 20.02.2017 позивач звернувся до Яреськівської сільської ради з письмовим запитом про надання інформації відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». У вказаному запиті позивач просив надати на його електронну адресу копії всіх рішень Яреськівської сільської ради за період з 01.01.2016 по 20.02.2017. Вказаний запит був отриманий відповідачем 25.02.2017 про що свідчить роздруківка з Інтернет сервісу ДП «Укрпошта».
14. Відповідач листом від 01.03.2017 № 02-35/ повідомив позивача про те, що строк розгляду його запиту продовжено до 20 робочих днів з огляду на обсяги запитуваної інформації. Також у вказаному листі зазначено, що надсилання публічної інформації через електронну пошту не дає можливості відобразити це у вихідній кореспонденції сільської ради.
15. Після звернення позивача за захистом своїх прав до суду, відповідачем направлено позивачу лист № 604 від 15.05.2017 з рахунком-фактурою № 7 на оплату послуг з копіювання запитуваної інформації на загальну суму 729, 60 грн. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
16. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
17. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
18. Згідно з положеннями частини третьої статті 211 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) та частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
20. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції не відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є прийнятні, з огляду на таке.
22. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до пункту першого частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
24. Відповідно до частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
25. Згідно із частиною першою статті 10 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.
26. Частиною першою статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) передбачено, що особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов`язки, не можуть бути обмежені у праві на отримання в адміністративному суді як усної, так і письмової інформації щодо результатів розгляду справи. Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в адміністративному суді інформації про дату, час і місце розгляду своєї справи та ухвалені в ній судові рішення.
27. Відповідно до частини першої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) особи, які беруть участь у справі, мають рівні процесуальні права і обов`язки.
28. Пунктом 1 частини третьої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) визначено, що особи, які беруть участь у справі, мають право знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів.
29. Згідно з частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) судовий розгляд адміністративної справи здійснюється в судовому засіданні з викликом осіб, які беруть участь у справі, після закінчення підготовчого провадження.
30. Відповідно до вимог статті 33 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) судові виклики і повідомлення здійснюються повістками про виклик і повістками-повідомленнями.
31. Згідно з частинами першою-третьою статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) повістка вручається під розписку. Повістка може бути вручена безпосередньо в суді. Суд може за згодою особи, яка бере участь у справі, видати їй повістку для вручення іншій особі, яка викликається до суду. 
Особа, яка вручає повістку, зобов`язана повернути до адміністративного суду розписку адресата про одержання повістки, яка приєднується до справи. Повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за три дні до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Повістка у справах, для яких встановлено скорочені строки розгляду, має бути вручена у строк, достатній для прибуття до суду.
32. Відповідно до матеріалів справи, ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2017 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Управління Державної казначейської служби України у Шишацькому районі Полтавської області на постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017 по справі № 551/307/17 за позовом ОСОБА_1 до Яреськівської сільської ради Шишацького району Полтавської області про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії.
33. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2017 закінчено підготовку до розгляду адміністративної справи та призначено до апеляційного розгляду на 13.12.2017 о 11 год 40 хв. 
34. Згідно супровідного листа від 24.11.2017 № 551/307/17 суд апеляційної інстанції направив учасникам справи копію ухвали від 24.11.2017 про відкриття апеляційного провадження у справі. Додатками зазначено: копія ухвали; інформація про процесуальні права та обов`язки осіб, які беруть участь у справі; копія апеляційної скарги; судова повістка. 
35. Судом встановлено, що в матеріалах справи міститься клопотання, в якому позивач повідомляє про зміну поштової адреси, а саме: 61124, м. Харків, а/с 9613. 
36. При цьому, з супровідного листа Харківського апеляційного адміністративного суду вбачається, що адресу позивача зазначено: 31145, м. Харків, а/с 700. 
37. В матеріалах справи містяться зворотні повідомлення про вручення поштового відправлення лише Яреськівській сільській раді Шишацького району Полтавської області та Заступнику прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Управління Державної казначейської служби України у Шишацькому районі Полтавської області.
38. Докази щодо надсилання судом апеляційної інстанції на адресу позивача, зазначену ним у клопотанні про зміну поштової адреси, та отримання позивачем повістки або будь-які інші докази на підтвердження обізнаності позивача про дату, час і місце судового засідання у строк, достатній для прибуття до суду, в матеріалах справи відсутні.
39. Колегія суддів вважає, що судом апеляційної інстанції не було повідомлено належним чином та в строк, передбачений чинним законодавством, позивача про час та місце розгляду справи.
40. З огляду на викладене, судом апеляційної інстанції під час розгляду справи було допущено порушення норм процесуального права в частині обов`язку повідомити належним чином осіб, які беруть участь у справі про дату, час і місце апеляційного розгляду справи. 
41. Європейський?суд?з?прав?людини у рішенні від 27.06.2017 у справі «Лазаренко та інші проти України» постановив, що національними судами було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції, де визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
42. Також Європейський?суд?з?прав?людини у своєму рішенні, вказуючи на порушення Україною пункту 1 статті 6 Конвенції, виходив з того, що національне законодавство України містить спеціальні норми щодо забезпечення інформування сторін процесу про ключові процесуальні дії і дотримання таким чином принципу рівності сторін та зберігання відповідної інформації, оскільки загальна концепція справедливого судового розгляду охоплює фундаментальний принцип змагальності процесу.
43. Так, Європейський?суд?з?прав?людини звернув увагу, що принцип рівності сторін вимагає надання кожній стороні розумної можливості представляти свою справу за таких умов, які не ставлять одну зі сторін у явно гірше становище порівняно з протилежною стороною (рішення у справах «Домбо Бехеєр Б.В. проти Нідерландів» та «Авотіньш проти Латвії»). Кожній стороні має бути забезпечена можливість ознайомитись із зауваженнями або доказами, наданими іншою стороною, у тому числі з апеляційною скаргою, та надати власні зауваження з цього приводу. Під загрозою стоїть упевненість сторін у функціонуванні правосуддя, яке ґрунтується, зокрема, на усвідомленні того, що вони мали змогу висловити свої думки щодо кожного документа в матеріалах справи (рішення у справі «Беер проти Австрії»).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
44. Згідно з пунктом 3 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017) порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.
45. Разом з тим, з врахуванням доводів касаційної скарги щодо участі у судовому процесі прокурора, Верховний Суд вважає за необхідне звернути увагу суду апеляційної інстанції на те, що правовідносини у розглядуваній справі склалися між ОСОБА_1 та Яреськівською сільською радою Шишацького району Полтавської області з приводу порушення відповідачем прав позивача на доступ до публічної інформації. 
46. З апеляційною скаргою до суду апеляційної інстанції звертається Заступник прокурора Полтавської області в інтересах держави в особі Управління Державної казначейської служби України у Шишацькому районі Полтавської області. 
47. Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
48. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
49. Частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. 
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
50. Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
51. Конституція України та ординарні закони не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
52. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
53. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
54. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
55. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
56. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
57. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
58. На переконання Верховного Суду судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки наявності підстав для представництва інтересів держави прокурором з приводу правовідносин, що склалися у цій справі. 
Висновки щодо розподілу судових витрат 
59. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
60. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.  
2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017 у справі № 551/307/17 скасувати, справу направити на новий апеляційний розгляд до Другого апеляційного адміністративного суду. 
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Ж.М. Мельник-Томенко 
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду