ПОСТАНОВА
Іменем України

13 лютого 2020 року 
м. Київ
справа №826/8704/16
адміністративне провадження №К/9901/55481/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/8704/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Хотел Проперті» до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві (далі - Департамент ДАБІ), Державної архітектурно-будівельної інстанції України (далі -ДАБІ) про визнання протиправним та скасування рішень,  провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ДАБІ
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Вєкуа Н.Г., суддів Григоровича П.О., Костенка Д.А. та 
постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В., - 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 07.06.2016 ТОВ «Хотел Проперті» звернулось до суду з позовом, у якому просило:
визнати протиправним та нечинним в частині призначення позапланової перевірки наказ ДАБІ від 08.09.2015 №976;
визнати протиправним та скасувати протокол департаменту ДАБІ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.05.2016;
визнати протиправним та скасувати припис Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.05.2016;
визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.05.2016                    №132/16/10/26-82/2605/02/4;
визнати протиправним та скасувати припис Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07.06.2016;
визнати протиправним та скасувати протокол Департаменту ДАБІ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.06.2016;
визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.06.2016                     №150/16/10/26-25/1606/02/4;
визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.06.2016                    №151/16/10/26-25/1606/02/4.
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Хостел Проперті» зазначило, що відповідачами порушено мораторій на проведення перевірок суб`єктів господарювання, який передбачений Законом України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи»            (далі - Закон № 71-VIII), а тому винесені за результатом такої перевірки протоколи, постанови і приписи підлягають скасуванню.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 03.07.2017, залишеною без змін постановою  Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав неправомірними дії Департаменту ДАБІ щодо проведення перевірки діяльності     ТОВ «Хотел проперті», які здійснені у період з 11.05.2016 до 17.05.2016 та у період з 01.06.2016 до 07.06.2016;
визнав протиправним та скасував припис Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.05.2016.
визнав протиправною та скасував постанову Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.05.2016                    №132/16/10/26-82/2605/02/4;
визнав протиправним та скасував припис Департаменту ДАБІ про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07.06.2016;
визнав протиправною та скасував постанову Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.06.2016                    №150/16/10/26-25/1606/02/4;
визнав протиправною та скасував постанову Департаменту ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.06.2016                    №151/16/10/26-25/1606/02/4;
в іншій частині позовних вимог - відмовив.
3. 06.07.2018 ДАБІ звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 12.07.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18.06.2019 № 757/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
7. Протоколом розподілу справи від 19.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 20.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що Департаментом ДАБІ 11.05.2016 на підставі наказу ДАБІ від 08.09.2015 та звернення Київського відокремленого підрозділу Громадської організації «Об`єднання українського народу «Дух нації» від 14.04.2016 №3/14-04 видано направлення для проведення позапланової перевірки на площі Перемоги, 1 у Шевченківському районі міста Києва (переобладнання приміщень та будівлі готелю «Либідь»), на підставі наказу ДАБІ від 08.09.2015 та звернення Київського відокремленого підрозділу Громадської організації «Об`єднання українського народу «Дух нації» від 14.04.2016 №3/14-04.
17.05.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ Пустовойтенком М.О. складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, що є порушенням пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та підпункту 1 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок № 553).
З метою усунення зазначеного порушення 17.05.2016 цим же інспектором складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано позивача надати доступ до 01.06.2016 посадовим особам Департаменту ДАБІ на об`єкт «Готель «Либідь» на площі Перемоги, 1 у Шевченківському районі міста Києва та необхідну для проведення перевірки документацію, та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо призначення розгляду справи на 16.06.2016.
26.05.2016 Департаментом ДАБІ винесено постанову №132/16/10/26-82/2605/02/4 про накладення штрафу у розмірі 14500, 00 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Департаментом ДАБІ 01.06.2016 на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.09.2015 та звернення Київського відокремленого підрозділу Громадської організації «Об`єднання українського народу «Дух нації» від 14.04.2016 №3/14-04 з метою перевірки виконання вимог припису від 17.05.2016 видано направлення для проведення позапланової перевірки на площі Перемоги, 1 у Шевченківському районі міста Києва (переобладнання приміщень та будівлі готелю «Либідь»).
07.06.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту ДАБІ Пустовойтенком М.О. складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, що є порушенням пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI та підпункту 1 пункту 11 Порядку №553.
З метою усунення зазначеного порушення 07.06.2016 цим же інспектором складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано позивача надати доступ до 23.06.2016 посадовим особам Департаменту ДАБІ на об`єкт «Готель «Либідь» на площі Перемоги, 1 у Шевченківському районі міста Києва та необхідну для проведення перевірки документацію, та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо призначення розгляду справи.
16.06.2016 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві винесено постанови про накладення на ТОВ «Хотел Проперті» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №150/16/10/26-25/1606/02/4 та                          №151/16/10/26-25/1606/02/4.
Вважаючи протиправними наказ ДАБІ від 08.09.2015 №976 та рішення Департаменту ДАБІ, приписи, постанови  протиправними, ТОВ «Хотел Проперті» звернулось до суду з даним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
10. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII (в редакції, яка діяла на момент перевірки позивача) було встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Судом зазначено, що Департамент ДАБІ не надав суду доказів наявності інших обставин, які надають право контролюючому органу здійснювати перевірку позивача без отримання дозволу Кабінету Міністрів України. Відтак у Департаменту ДАБІ відсутні правові підстави для проведення перевірок позивача у період з 11.05.2016 до 17.05.2016 та у період з 01.06.2016 до 07.06.2016, а тому дії Департаменту ДАБІ щодо проведення перевірки діяльності ТОВ «Хотел Проперті», які здійснені у період з 11.05.2016 до 17.05.2016 та у період з 01.06.2016 до 07.06.2016 є протиправними, а всі подальші рішення прийняті за результатами такої перевірки, а саме, приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності підлягають визнанню протиправними та скасуванню.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Скаржник наполягає, що Закон № 71-VIII направлено на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів. ДАБІ не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а отже посилання судів попередніх інстанцій на пункт 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII є помилковими. Правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення позапланових перевірок ДАБІ було врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону від 28.12.2014 №76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон №76-VIII), відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року. Починаючи з 01.07.2015 ДАБІ поновила здійснення заходів архітектурно-будівельного нагляду. З огляду на те, що перевірка призначена у 2016 році, підстави вважати, що перевірка проведена під час дії мораторію - відсутні. 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону № 3038-VI.
15. ДАБІ відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності; ліцензійних умов на провадження господарської діяльності; проводить аналіз та узагальнення результатів контролю за якістю виконаних будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що застосовуються під час будівництва, відповідно до закону здійснює державний ринковий нагляд за будівельними виробами, подає відповідним органам пропозиції щодо вдосконалення державних стандартів, будівельних норм і правил.
16. Процедура здійснення заходів щодо проведення архітектурно-будівельного контролю регулюється Порядком №553.
17. Перелік вимог за дотриманням яких здійснюється Державний архітектурно-будівельний контроль зазначено у статті 7 Закону № 3038-VI.
18. Згідно із положеннями частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний  архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними  організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних  норм,  державних стандартів  і  правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
19. Також статтею 41 Закону № 3038-VI визначено права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, підстави для її проведення, строк проведення та обов`язки посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.
20. При цьому, 01.01.2015 набрав чинності Закон № 71-VIII, пунктом 3 Прикінцевих положень якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:
з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;
з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX Перехідних положень Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
21. Цей Закон направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.
22. Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України цей кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
23. Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.
24. Таким чином, ДАБІ не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а отже посилання судів попередніх інстанцій на пункт 3 Прикінцевих положень Закону №71-VIII є помилковим.
25. Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 04.09.2019 у справі №285/1535/15-а та від 13.11.2019 у справі №565/1072/16-а.
26. Разом з цим, правовідносини, пов`язані з встановленням обмежень на проведення позапланових перевірок ДАБІ було врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону №76-VIII від 28.12.2014, відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року.
27. Спірні перевірки проводились у період з 11.05.2016 до 17.05.2016 та з 01.06.2016 до 07.06.2016, тобто у період коли мораторій на проведення перевірок органами архітектурно-будівельного нагляду вже не діяв.
28. Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що перевірка призначена та проведена законно.
29. Поряд з цим, судами попередніх інстанцій правова оцінка підставам та предмету перевірок, а також встановленим в їх ході порушенням та вжитим у зв`язку з їх виникненням заходам реагування у межах цієї справи не надавалась.
30. Згідно із частиною другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України    [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі» (далі - Закон №  460-IX); тут і далі - КАС України] суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
32. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
33. Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
34. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
35. У Рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
36. У Рішенні від 27.09.2010 по справі «Гірвісаарі проти Фінляндії» Європейським судом з прав людини зазначено, що ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті.
37. Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
38. Частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом  № 460-IX) передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -  
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інстанції України задовольнити частково.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.07.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.01.2018 скасувати, а справу              № 826/8704/16 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик 
Л.В. Тацій,
Судді Верховного Суду