ПОСТАНОВА
Іменем України

23 січня 2020 року 
Київ
справа №805/3058/17-а
провадження №К/9901/28423/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Олішевської В. В., суддів: Галатіної О. О., Христофорова А. Б., та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Геращенка І. В., суддів: Арабей  Т.  Г., Міронової Г. М.
І. Суть спору
1. У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправною бездіяльність Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на звернення від 11 липня 2017 року в передбачений законодавством строк.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що 11 липня 2017 року ним направлено на адресу Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України пропозицію вдосконалення правових основ реформування системи виконавчого провадження, а саме виключення з переліку тестових питань для кваліфікаційного іспиту приватних виконавців ряд тестових питань, які не відповідають вимогам якісного тестування та суперечать законодавству.
2.1. Стверджує, що відповідач розглянув звернення з порушенням строку, передбаченого Законом України "Про звернення громадян".
2.2. Вважаючи, що такою бездіяльністю відповідача порушено право на отримання відповіді, ОСОБА_1 звернувся до суду з метою захисту порушених прав.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 11 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України з пропозицію вдосконалення правових основ реформування системи виконавчого провадження, а саме виключення з переліку тестових питань для кваліфікаційного іспиту приватних виконавців ряд тестових питань, які не відповідають вимогам якісного тестування та суперечать законодавству.
4. Відповідно до квитанції з ідентифікатором № 8755700959791 вказаний запит направлено на адресу Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців Міністерства юстиції України 11 липня 2017 року рекомендованим листом з повідомленням.
5. Згідно з інформацією з сайту http://ukrposhta.ua/ru/vidslidkuvati-forma-poshuku Українського державного підприємства поштового зв`язку "Укрпошта" поштове відправлення з штрих-кодовим ідентифікатором № 8755700959791 отримано Київською міською дирекцією 15 липня 2017 року.
6. Заява позивача щодо вдосконалення правових основ реформування системи виконавчого провадження від 11 липня 2017 року у Міністерстві юстиції України зареєстрована 25 липня 2017 року за вх. № 21863-0-33-17.
7. Так, за результатами розгляду звернення Міністерством юстиції України позивачу надана відповідь від 23 серпня 2017 року № 21863-033-17/20.5.
8. Згідно з реєстром відомостей відправлення простої письмової кореспонденції відповідь Міністерства юстиції України від 23 серпня 2017 року № 21863-0-33-17/20.5 на адресу позивача направлено 31 серпня 2017 року.
9. Відповідно до конверту про направлення позивачу відповіді на звернення від 11 липня 2017 року зазначену відповідь направлено на адресу позивача 01 вересня 2017 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року, позовні вимоги задоволено.
10.1. Визнано протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо ненадання відповіді на звернення ОСОБА_1 від 11 липня 2017 року в передбачений законом строк.
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі під час надання відповіді на звернення ОСОБА_2 діяли з порушенням норм чинного законодавства.
12. Зазначена позиція підтримана Донецьким апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження 
13. Представник Міністерства юстиції України подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким відмовити в позові.
14. Свою касаційну скаргу мотивує тим, що суди попередніх інстанцій необґрунтовано визначили дату направлення відповіді на запит позивача по даті проставлення штемпеля на конверті, оскільки   штемпель проставляється на поштовому відділенні після накопичування поштових відправлень у відділенні пошти і може не співпадати з строком реєстрації документу в установі. Міністерство юстиції України не є відповідальним за поставлення поштових штемпелів на конвертах та не може нести відповідальність за несвоєчасне їх поставлення.
14.1. Вказує, що   Інструкцією з діловодства в Міністерстві юстиції України, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 03 серпня 2015 року № 1405/5, не передбачено складання реєстру простої письмової кореспонденції, а тому документ на який посилаються суди не може свідчити про порушення відповідачами строків надання відповіді на запит позивача.  
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
19. Частиною першою статті 1 Закону України "Про звернення громадян" передбачено право громадян України звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
20. Визначення пропозиції (зауваження) міститься у статті 3 Закону України "Про звернення громадян" та означає звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. 
Заява ж (клопотання) - а це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
21. Статтею 19 Закону України "Про звернення громадян" визначено обов`язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг, серед яких, зокрема, обов`язок об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
22. Згідно зі статтею 4 Закону України "Про звернення громадян" до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
23. За змістом статті 15 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
24. Приписами статті 20 Закону України "Про звернення громадян" звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.
Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.
25. Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Інструкції з діловодства в Міністерстві юстиції України, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 03 серпня 2015 року № 1405/5 (далі - Інструкція № 1405/5) документообіг Міністерства - це проходження документів в установі з моменту їх створення або одержання до завершення виконання або відправлення.
26. Згідно з пунктом 3 розділу ІІІ Інструкції № 1405/5 доставка документів до Міністерства здійснюється, як правило, з використанням засобів поштового зв`язку і електрозв`язку, а також кур`єрською та фельд`єгерською службами.
Поштою та через кур`єрську службу доставляються письмова кореспонденція, поштові картки, бандеролі, дрібні пакети, а також періодичні друковані видання.
Усі документи, що надходять до Міністерства, приймаються централізовано в Управлінні документального забезпечення, Управлінні по роботі зі зверненнями громадян та Відділі контролю відповідно до розподілу функціональних обов`язків.
Документи надходять через поштове відділення та скриньку для приймання документів. Представникам підприємств, установ та організацій документи подати особисто можна при наявності реєстру передачі документів. У реєстрі працівником Управління документального забезпечення проставляється відмітка про приймання кореспонденції. Відмітка про приймання кореспонденції на копіях документів не ставиться.
Довідкова інформація про надходження, реєстрацію та подальший рух документів надається по телефону.
Рекомендована, спеціальна та кореспонденція з оголошеною цінністю приймається під розписку в журналі, реєстрі або повідомленні про вручення.
30. Приписами пункту 4 розділу ІІІ зазначеної Інструкції передбачено, що уся кореспонденція, що надходить на адресу Міністерства, підлягає обов`язковому попередньому розгляду в Департаменті організаційного забезпечення та контролю.
31. Відповідно до пункту 5 розділу ІІІ Інструкції № 1405/5 реєстрація документів - це фіксування облікових даних про документ, що фіксує факт його створення, відправлення або одержання шляхом внесення в автоматизовану систему, зазначенням на ньому реєстраційного індексу та скануванням.
Реєстрація документів здійснюється з метою забезпечення їх обліку, контролю за виконанням і оперативним використанням наявної у документах інформації.
Реєструються всі документи незалежно від способу їх доставки, передавання чи створення.
Реєстрації підлягають документи як ті, що надходять з інших установ і від громадян, так і ті, що створюються і використовуються в Міністерстві.
Кожен документ реєструється лише один раз: вхідні - у день надходження або не пізніше наступного дня, якщо документ надійшов у неробочий час; створювані - у день підписання або затвердження. У разі передачі зареєстрованого документа з одного підрозділу до іншого новий реєстраційний індекс на документі не проставляється.
Документи реєструються за групами залежно від назви виду, автора і змісту документів. Наприклад, окремо реєструються: в Управлінні документального забезпечення листи міністерств та інших органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб; накази з основної діяльності Міністерства; з адміністративно-господарських питань; документи обмеженого користування з грифом «Для службового користування»; вихідна кореспонденція на загальних бланках Міністерства; факсограми (паперові копії електронних документів); запити на публічну інформацію від юридичних осіб; в Управлінні по роботі зі зверненнями громадян - заяви, звернення, пропозиції та скарги громадян, запити на публічну інформацію від фізичних осіб, від громадян та об`єднань громадян без статусу юридичної особи, а також інформація з Урядового контактного центру; у Відділі контролю: закони України; акти і кореспонденція Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України; доручення Прем`єр-міністра України; запити та звернення народних депутатів України; у Департаменті кадрової роботи та державної служби: накази з особового складу працівників апарату Міністерства; заяви працівників центрального апарату з кадрових питань (про прийняття, переведення, звільнення, заохочення, накладення, стягнення, про матеріальну допомогу), накази з особового складу керівників підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Міністерства (про прийняття, переведення, звільнення, заохочення, накладення, стягнення тощо); накази на відрядження працівників.
Реєстрація вхідної кореспонденції полягає у нанесенні на документ умовного позначення (штрих-коду) - реєстраційного номера, який складається з чотирьох груп цифр, відокремлених рискою.
Реєстрація вихідної кореспонденції полягає у нанесенні реєстраційного номера без штрих-коду, який складається із трьох груп цифр, відокремлених рискою з нахилом.
32. Згідно з пунктом 10 розділу II Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, його територіальних органах, підприємствах, установах та організаціях, що належать до сфери його управління, затвердженого  наказом Міністерства юстиції України від 15 лютого 2017 року № 388/5 (далі - Порядок № 388/5) вбачається, що реєстрація звернень громадян у Мінюсті здійснюється у день їх надходження.
33. Пунктом 14 розділу II Порядку № 388/5 визначено, що реєстрація письмових (електронних) звернень громадян у Мінюсті чи органах і установах юстиції здійснюється за допомогою автоматизованої інформаційної системи документообігу (далі - Система).
Під час реєстрації звернень громадян засобами Системи створюється реєстраційно-контрольна картка, яка шляхом заповнення відповідних реквізитів забезпечує ідентифікацію конкретного документа, відображення процесу опрацювання відповідно до резолюції, здійснення контролю за дотриманням строків розгляду звернення.
34. Відповідно до пункту 9 розділу ІІІ Інструкції № 1405/5 вихідні документи обробляються і надсилаються централізовано в день їх одержання від структурних підрозділів або не пізніше наступного дня. Не допускається надсилання або передача документів без реєстрації в Департаменті організаційного забезпечення та контролю та без обліку в журналах вихідної ініціативної кореспонденції структурних підрозділів.
У журналі обліку вихідної кореспонденції (додаток 28) зазначаються дата відправлення документа, вихідний реєстраційний індекс документа, кількість додатків, адресат.
VI. Позиція Верховного Суду
35. Аналіз наведених правових норм свідчить, що на відповідачів поширюється строк розгляду звернень не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. 
36. При цьому у разі якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. 
37. Водночас загальний строк на вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
38. З приписів пункту 10 розділу II Порядку № 388/5 вбачається, що реєстрація звернень громадян у Мінюсті здійснюється у день їх надходження.
39. Натомість, матеріали справи свідчать, що  своє звернення ОСОБА_1 направив поштою до відповідачів 11 липня 2017 року, яке, в свою чергу, зареєстровано у Міністерстві юстиції України 25 липня 2017 року.
40. З матеріалів справи також вбачається, що позивачем отримано відповідь від 23 серпня 2017 року № 21863-033-17/20.5 за підписом в.о. директора Департаменту Чепурного В. М. При цьому, згідно з реєстром відомостей відправлення простої письмової кореспонденції наведену відповідь на адресу позивача направлено лише 31 серпня 2017 року.
41. В свою чергу датою направлення відповіді на звернення позивача відповідно до штемпеля на конверті є 01 вересня 2017 року. 
42. Така відповідь на звернення свідчить про перевищення відповідачем місячного терміну розгляду, при цьому ОСОБА_1 не повідомляли про неможливість вирішити порушені у зверненні питання у строк, що, насамперед, слугувало б підставою для продовження розгляду звернення, а тому, як наслідок є порушенням вимог Закону України "Про звернення громадян".
43. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про порушення строків розгляду звернення ОСОБА_1 від 11 липня 2017 року, що призвело до протиправної бездіяльності відповідача. 
44. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
45. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
46. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.
2.          Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    В. М. Бевзенко 
                                                                                                                        Н. А. Данилевич