ПОСТАНОВА
Іменем України

20 січня 2020 року 
Київ
справа №811/1542/18
адміністративне провадження №К/9901/3456/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №  811/1542/18
за позовом ОСОБА_1 до міського голови міста Знам`янка Філіпенка Сергія Івановича про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 липня 2018 року, прийняте в складі: головуючого судді Сагуна А.В., і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, прийняту в складі: головуючого судді Шлай А.В., суддів Кругового О.О., Суховарова А.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до міського голови міста Знам`янка Філіпенка Сергія Івановича (далі - Філіпенко С.І. , відповідач) із вимогами:
1.1.  визнати протиправними дії та (або) бездіяльність Знам`янського міського голови Філіпенка Сергія Івановича під час 52-ї, 53-ї чергових сесій Знам`янської міської ради VII скликання щодо незабезпечення дотримання чинного законодавства та Регламенту Знам`янської міської ради VII скликання під час ведення пленарних засідань сесії у частині відмови ставити на голосування про включення до порядку денного питання, запропонованого депутаткою Знам`янської міської ради ОСОБА_1 ;
1.2.  зобов`язати Знам`янського міського голову Філіпенка С.І.: 1)  унести на розгляд сесії Знам`янської міської ради та поставити на голосування під час чергового пленарного засідання сесії питання про включення до порядку денного проєкту рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради» від 17 листопада 2016 року (автор проєкту - депутатка Знам`янської міської ради ОСОБА_1 ); 2)  забезпечити розгляд проєкту рішення у разі його включення Знам`янською міською радою за наслідками голосування депутатів до порядку денного відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Знам`янської міської ради VII скликання.
2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що під час засідання 52-ї, 53-ї чергових сесій Знам`янської міської ради VII скликання відповідач усупереч вимогам Закону України та Регламенту Знам`янської міської ради відмовився ставити питання щодо включення до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є депутаткою Знам`янської міської ради VII скликання (а.с.9).
4. 17 листопада 2016 року ОСОБА_1 подала на розгляд Знам`янської міської ради проєкт рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради».
5. Проєкт указаного рішення було зареєстровано та оприлюднено на офіційному вебсайті Знам`янської міської ради 20 грудня 2016 року.
6. На пленарному засіданні 27-ї сесії Знам`янської міської ради, що відбулося 17 лютого 2017 року, задоволено пропозицію позивачки про зняття з розгляду на доопрацювання проєкту рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради», включеного в порядок денний сесії під №  62.
7. Під час пленарного засідання 52-ї сесії Знам`янської міської ради, що відбулося 30 березня 2018 року, позивачка звернулася до відповідача з пропозицією поставити на голосування питання щодо включення до порядку денного проєкту рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради».
8. Відповідач відмовився ставити цю пропозицію на голосування, оскільки проєкт рішення суб`єктом ініціювання не було подано до апарату Знам`янської міської ради.
9. З аналогічними пропозиціями позивачка зверталася до відповідача під час пленарних засідань 53-ї сесії Знам`янської міської ради, які також на голосування не ставилися.
10. Уважаючи, що відповідач протиправно відмовився ставити на голосування пропозиції про внесення до порядку денного 52-ї та 53-ї сесій Знам`янської міської ради питання про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 липня 2018 року адміністративний позов задоволено частково:
11.1.  визнано протиправною бездіяльність Знам`янського міського голови Філіпенка С.І. під час 52-ї, 53-ї чергових сесій Знам`янської міської ради VII скликання щодо незабезпечення дотримання чинного законодавства та Регламенту Знам`янської міської ради VII скликання під час ведення пленарних засідань сесії у частині відмови ставити на голосування про включення до порядку денного питання, запропонованого депутаткою Знам`янської міської ради ОСОБА_1 ;
11.2.  зобов`язано Знам`янського міського голову Філіпенка С.І. поставити на голосування, під час чергового пленарного засідання сесії питання про включення до порядку денного проєкту рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради» від 17 листопада 2016 року (автор проєкту - депутатка Знам`янської міської ради ОСОБА_1 );
11.3.  у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
12. Частково задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що позивачка як депутатка Знам`янської міської ради наділена правом вносити головуючому на пленарному засіданні ради пропозиції щодо внесення до порядку денного питань, безпосередньо пов`язаних із діяльністю відповідної ради, у тому числі щодо дострокового припинення повноважень секретаря міської ради. Праву депутата відповідної міської ради вносити пропозиції щодо порядку денного кореспондує обов`язок головуючого на засіданні ради ставити такі пропозиції на голосування.
13. Установивши в судовому засіданні факт того, що відповідач пропозиції позивачки щодо внесення до порядку денного питання про дострокове припинення повноважень секретаря міської ради на голосування не поставив, суд першої інстанції погодився із доводами позивачки про протиправну бездіяльність відповідача.
14. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 05 грудня 2018  року рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13  липня 2018 року скасував та ухвалив нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовив.
15. Відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції керувався тим, що відповідач обґрунтовано відмовився ставити на голосування Знам`янської міської ради питання про внесення змін до порядку денного ради, адже позивачкою не було дотримано Регламенту Знам`янської міської ради в частині необхідності подання проєкту відповідного рішення.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
16. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
17. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про недотримання ініціатором змін до порядку денного в частині включення до нього питання про дострокове припинення повноважень секретаря міської ради вимог Регламенту Знам`янської міської ради.
18. Скаржник доводить, що проєкт рішення, яке пропонувалося включити до порядку денного, був поданий та зареєстрований у Знам`янській міській раді, стосувався внутрішньоорганізаційних питань міської ради, не вимагав попереднього обговорення та публікації, у зв`язку з чим у відповідача не було підстав відмовляти про включення його до порядку денного.
19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначив, що суд апеляційної інстанції повно та всебічно встановив обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосував норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції немає.
20. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець  Т.Г.
21. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 06 червня 2019 року, у зв`язку із зміною спеціалізації і введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку  С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
23. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №  280/97-ВР (далі - Закон №  280/97-ВР).
25. Відповідно до частини першої статті 10 Закону №  280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
26. Пунктом 4 частини першої статті 26 Закону №  280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом.
27. Згідно з пунктами 2, 8 частини 4 статті 42 Закону №  280/97-ВР сільський, селищний, міський голова організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
28. Відповідно до частини першої статті 46 Закону №  280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
29. Частиною одинадцятою статті 46 Закону №  280/97-ВР передбачено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
30. Згідно з частиною тринадцятою статті 46 Закону №  280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
31. Відповідно до частини дев`ятої статті 49 Закону №  280/97-ВР пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов`язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.
32. Рішенням 28-ї сесії Знам`янської міської ради VII скликання від 17 березня 2017 року №  776 затверджено Регламент Знам`янської міської ради VII скликання (нова редакція) (далі - Регламент).
33. Статтею 6 Регламенту передбачено, що депутат має право порушувати питання про розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування, яких обирала рада, або давала згоду на призначення. Таке право реалізується депутатом через внесення відповідного мотивованого проєкту рішення. Проєкт рішення розглядається на сесії Ради (у постійних комісіях і пленарному засіданні). Рішення уважається прийнятим, якщо за нього проголосували депутати в кількості більше половини від загального складу Ради (18 депутатів).
34. Відповідно до частини першої статті 21 Регламенту порядок денний сесії ради формує голова відповідно до: затвердженого радою плану роботи ради; пропозицій секретаря ради; пропозицій депутатських фракцій, депутатських груп, постійних комісій, депутатів; пропозицій виконавчого комітету; пропозицій, унесених у порядку місцевих ініціатив, громадських слухань, петицій.
35. Згідно з частиною четвертою статті 21 Регламенту пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується включити до проєкту порядку денного сесії, подається із проєктом рішення, яке пропонується прийняти за цією пропозицією, підготовленим згідно з вимогами цього Регламенту. Проєкти рішень проходять попереднє обговорення громадськістю, депутатами, постійними комісіями, іншими зацікавленими сторонами на вебсайті ради.
36. Частинами 1-3 статті 23 Регламенту передбачено, що підготовку питань, що вносяться на розгляд ради, організовує секретар ради. Проєкт рішення, що планується винести на розгляд ради, подається секретарю ради.
37. До проєкту рішення додається пояснювальна записка, у якій вказується: характеристика стану речей в галузі, яку врегульовує це рішення; потреба і мета прийняття рішення; прогнозовані суспільні, економічні, фінансові та юридичні наслідки прийняття рішення; механізм виконання рішення; порівняльна таблиця змін (у випадку, якщо проєктом рішення пропонується внести зміни до існуючого рішення ради); дата оприлюднення проєкту рішення та назва ЗМІ, електронного видання, або іншого місця оприлюднення; дата, підпис і ПІБ суб`єкту подання проєкту рішення; дата отримання проєкту рішення та пояснювальної записки, що засвідчена підписом секретаря міської ради та печаткою «Для документів».
38. У випадку, якщо проєктом рішення пропонується скасувати існуюче рішення ради або внести в нього зміни, до проєкту рішення додається копія такого рішення Ради.
39. Подання пояснювальної записки не вимагається при поданні проєктів рішень, що стосуються земельних питань. Авторам або доповідачам цих проєктів рішень при розгляді цих питань на засіданні постійної комісії і сесії ради необхідно мати інформаційний матеріал.
VI. Позиція Верховного Суду
40. Основною організаційною формою діяльності міської ради є сесія. Сесія міської ради складається із пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради.
41. Із змісту положень частини 13 статті 46 Закону №  280/97-ВР і статей 6, 21, 23 Регламенту випливає, що правом ініціювати питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря міської раді наділені, у тому числі, депутати відповідної міської ради, які реалізують такі повноваження через унесення відповідного мотивованого проєкту рішення.
42. Процедура внесення до Знам`янської міської ради проєкту рішення передбачає подання проєкту рішення разом із пояснювальною запискою секретарю Знам`янської міської ради не пізніше ніж за 20 днів до проведення засідання сесії, який забезпечує: публікацію у встановленому законом порядку проєкту рішення; ознайомлення депутатів з проєктом рішення; підготовку довідкових, інформаційних експертних та інших додаткових матеріалів, висновків виконавчих органів ради.
43. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків про те, що позивачкою, яка наполягала на включенні до порядку денного 52-ї та 53-ї сесій Знам`янської міської ради VII скликання питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради, процедуру внесення відповідного проєкту рішення, передбаченої Регламентом, дотримано не було.
44. Як установлено судом апеляційної інстанції, після зняття із розгляду 17  лютого 2017 року питання про внесення до порядку денного проєкту рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради», у зв`язку з необхідністю його доопрацювання, депутаткою ОСОБА_1 проєкт рішення із зазначеного питання повторно не подавався.
45. Отже, Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що у відповідача не було підстав для включення питання про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради до проєкту порядку денного 52-ї та 53-ї сесій Знам`янської міської ради VII скликання.
46. Аргументи скаржника про те, що відповідний проєкт рішення був поданий Знам`янській міській раді 17 листопада 2016 року та опублікований нею у встановленому законом порядку 20 грудня 2016 року, правильності висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.
47. Суд зазначає, що рішенням 27-ї сесії Знам`янської міської ради VII скликання від 17 лютого 2016 року з ініціативи позивачки та, ураховуючи пропозиції постійних комісій Знам`янської міської ради, проєкт рішення, поданий позивачкою 17 листопада 2016 року, був повернутий їй на доопрацювання.
48. Отже, незалежно від того, чи було враховано позивачкою відповідні зауваження та пропозиції, для включення проєкту рішення про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради, відповідний проєкт мав бути поданий до апарату Знам`янської міської ради у загальному порядку.
49. Суд також ураховує, що повторно з пропозицією внести до порядку денного Знам`янської міської ради VII скликання питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради позивачка зверталася під час 52-ї та 53-ї сесії Знам`янської міської ради, що відбувалися у березні-травні 2018 року, тобто більш ніж через рік із дня повернення відповідного проєкту рішення на доопрацювання.
50. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції правильно відхилив посилання позивачки на поданий нею 17 листопада 2016 року проєкт рішення як на доказ протиправної бездіяльності відповідача про включення його до порядку денного на сесіях, що проводилися у березні-травні 2018 року.
51. Зауваження скаржника щодо того, що процедура повернення на доопрацювання проєкту рішення, урегульована статтею 37 Регламенту, передбачає його доопрацювання відповідними постійно діючими комісіями ради з повторним направленням до сесійної зали для прийняття по суті, Суд відхиляє.
52. Відповідно до частини першої статті 37 Регламенту рішення Знам`янської міської ради з будь-якого питання після його обговорення приймається на її пленарному засіданні у такій послідовності: проєкт рішення ставиться на голосування за основу; після цього ставляться на голосування, у порядку надходження, усі зміни та доповнення, що надійшли під час обговорення проєкту; проєкт рішення ставиться на голосування в цілому як рішення з урахуванням змін та доповнень, підтриманих більшістю депутатів від загального складу ради.
53. Частиною восьмою статті 37 Регламенту передбачено, що після голосування стосовно всіх пропозицій і поправок, у випадку виникнення необхідності, рада може прийняти рішення про направлення проєкту рішення разом із ухваленими поправками на доопрацювання у відповідну постійну комісію (комісії).
54. З викладених положень статті 37 Регламенту випливає, що постійні комісії Знам`янської міської ради доопрацьовують проєкти рішень, прийняті за основу, з урахуванням проголосованих у сесійній залі поправок до нього.
55. У спірних правовідносинах проєкт рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради», поданий Знам`янській міській раді 17 листопада 2016 року, до порядку денного не включався і за основу не приймався.
56. Отже, доводи позивачки про те, що поданий нею 17 листопада 2016 року проєкт рішення «Про дострокове припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради» мав бути доопрацьований відповідними комісіями і повернутий для прийняття по суті без її участі ґрунтуються на неправильному тлумаченні положень статті 37 Регламенту.
57. З огляду на викладене в сукупності, Суд уважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про недоведеність позивачкою протиправної бездіяльності відповідача щодо невключення до порядку денного 52-ї та 53-ї сесії Знам`янської міської ради VII скликання питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря Знам`янської міської ради.
58. Положеннями частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
59. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
60. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
61. Переглянувши оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції у межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що його висновки в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для його скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
62. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
63. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
64. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
65. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року в справі №  811/1542/18 залишити без змін.
66. Судові витрати не розподіляються.
67. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    С.А. Уханенко