Постанова
Іменем України
21 серпня 2019 року
м. Київ
Справа № 520/9253/17
Провадження № 14-312 цс 19 
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Одеської міської ради (далі також - позивач) до ОСОБА_1 (далі також - відповідачка) про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення самочинно реконструйованої квартири у відповідність до технічної документації
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 10 жовтня 2018 року, постановлену суддею Калініченко Л. В. і постанову Апеляційного суду Одеської області від 11 грудня 2018 року, прийняту колегією суддів у складі Цюри Т. В., Гірняк Л. А., Сегеди С. М. 
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.           7 серпня 2017 року позивач звернувся з позовом, в якому просив зобов`язати відповідачку звільнити самовільно зайняту земельну ділянку шляхом приведення самочинно реконструйованої квартири АДРЕСА_1 (далі - квартира) за власний рахунок у відповідність до технічного паспорта, виготовленого Комунальним підприємством «ОМБТІ та РОН», станом на 22 травня 2003 року.
2.           Мотивував позов такими обставинами:
2.1.       5 липня 2017 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю (далі - ДАБК) Одеської міської ради зареєструвало відповідачці повідомлення № ОД 061171861229 про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) (далі - повідомлення), із реконструкції квартири під нежитлове приміщення без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані.
2.2.       У повідомленні відповідачка вказала, що містобудівні умови й обмеження земельної ділянки не вимагаються та не зазначила, на підставі яких документів, використовує земельну ділянку.
2.3.       Під час перевірки Управління ДАБК Одеської міської ради встановило, що «виконуються будівельні роботи з реконструкції кв.  АДРЕСА_1 , шляхом влаштування фундаменту на прибудинковій території будинку до фасадної стіни даної квартири із подальшим влаштуванням прибудови», «влаштовано фундамент під прибудову із внутрішньодворової сторони вищевказаного будинку».
2.4.       Відповідачка навела недостовірні дані у повідомленні, чим порушила частину восьму статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
2.5.       Позивач не передавав відповідачці у власність або у користування земельну ділянку, на якій розташована самочинно реконструйована квартира.
2.6.       Відповідачка виконує будівельні роботи за відсутності відповідної технічної документації на будівництво.
2.7.       20 липня 2017 року Управління ДАБК Одеської міської ради видало наказ № 01-13/268, яким скасувало право відповідачки на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі повідомлення.
2.8.       Відповідачка має привести квартиру до попереднього стану, оскільки розпочала реконструкцію на земельній ділянці комунальної власності за відсутності документації, необхідної для будівництва.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
3.           10 жовтня 2018 року Київський районний суд м. Одеси постановив ухвалу, якою закрив провадження у справі.
4.           Мотивував ухвалу так:
4.1.       Спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних правовідносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими (постанова Великої Палати Верховного Суду від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11).
4.2.       У спірних правовідносинах позивач реалізовує передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження щодо державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Здійснення такого контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а відтак, про публічно-правову природу таких правовідносин.
4.3.       Звертаючись з позовом про приведення самочинно реконструйованого об`єкта нерухомості до попереднього стану та мотивуючи такий позов порушеннями містобудівних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав і з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил, а не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів.
4.4.       Спір непов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції щодо виявлення факту самочинного будівництва й усунення порушень шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану. Тому справу має розглядати адміністративний суд.
4.5.       З огляду на висновок про закриття провадження у справі суд скасував заходи забезпечення позову, вжиті на підставі ухвали Київського районного суду м. Одеси від 8 серпня 2017 року.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
5.           11 грудня 2018 року Апеляційний суд Одеської області ухвалив постанову, якою залишив без змін ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 10 жовтня 2018 року.
6.           Мотивував постанову так:
6.1.       Обґрунтованим є висновок суду першої інстанції щодо адміністративної юрисдикції суду у цій справі.
6.2.       У постанові від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11 Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку Верховного Суду України, сформульованого у постанові від 15 листопада 2016 року у справі № 21-1959а16, оскільки вважала, що суб`єкт владних повноважень перебуває з особою, яка здійснила самочинне будівництво, в адміністративних відносинах і діє на виконання владних управлінських функцій, спрямованих на захист інтересів територіальної громади. Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий спір непов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7.           15 січня 2019 року позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 10 жовтня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 11 грудня 2018 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8.           29 травня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9.           Обґрунтував ухвалу тим, що позивач оскаржує ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 10 жовтня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 11 грудня 2018 року з підстав порушення правил суб`єктної та предметної юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10.        Позивач мотивує касаційну скаргу так:
10.1.    Він звернувся з позовом з метою захисту цивільного права територіальної громади м. Одеси на земельну ділянку, маючи намір відновити право власності на неї; а тому справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
10.2.    Висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11, не застосовуються до спірних правовідносин, оскільки у вказаній справі були інші обставини.
10.3.    Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 21 лютого 2018 року у справі № 520/15749/14-ц, спір, ініційований Одеською міською радою про приведення нерухомого майна до попереднього стану слід розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки визначальною ознакою для правильного розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних та цивільних справ є саме характер спірних правовідносин.
10.4.    Не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або місцевого самоврядування і суб`єктом приватного права, зокрема фізичною особою, в якому орган звернувся до суду з позовом про захист цивільного права, зокрема права на забезпечення схоронності нерухомого майна, яке є частиною комунальної власності. Такий спір з фізичною особою слід розглядати за правилами цивільного судочинства, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт владних повноважень (висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 1 березня 2018 року у справі № 461/12052/15-ц) і від 30 травня 2018 року у справі № 523/16876/14-а.
(2) Доводи інших учасників справи
11.        Відповідачка відзив на касаційну скаргу не подала.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
12.        Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
13.        Цивільний процесуальний кодекс України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
14.        Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
15.        Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, як правило, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
16.        Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
17.        Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
18.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
19.        Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакціївизначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20.        Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
21.        Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України(частина перша, пункт 5 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 5 частини першої статті 19КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
22.        Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
23.        Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.
24.        З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
25.        Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що позивач звернувся до суду з позовом, в якому просить зобов`язати відповідачку звільнити самовільно зайняту земельну ділянку шляхом приведення за власний рахунок самочинно реконструйованої квартири у відповідність до технічної документації. Суди вважали, що оскільки позов стосувався реалізації позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегованих повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в сфері містобудівної діяльності, то спір про цивільне право відсутній.
26.        Позивач у касаційній скарзі вказує, що він звернувся до суду з позовом про захист права комунальної власності територіальної громади міста Одеси на земельну ділянку відповідно до частини четвертої статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
27.        Частина перша статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час подання позову, передбачала, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
28.        Згідно з частиною третьою статті 375 ЦК України право на забудову власник реалізує за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
29.        Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина четверта статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час подання позову).
30.        Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
31.        Позивач у позові зазначав, що самовільно зайняту відповідачкою земельну ділянку, на якій розташований об`єкт самочинного будівництва, слід звільнити. Позов обґрунтував порушенням вимог статей 319, 375, 376 ЦК України, статей 12, 80, 83 Земельного кодексу України, статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час звернення до суду.
32.        Отже, позов про знесення самочинного будівництва позивач аргументував не реалізацією передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, що підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин. 
33.        Здійснення означеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. Натомість Одеська міська рада в межах наданих їй законами повноважень відповідного контролю не здійснювала, рішень, обов`язкових для виконання відповідачкою, не приймала, приписів про усунення порушень не видавала, а спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права (близькі за змістом висновки щодо юрисдикції суду викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 639/6261/13-ц, від 7 серпня 2019 року у справі № 523/11508/18).
34.        З огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
35.        Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими аргументи позивача у касаційній скарзі про те, що суди першої й апеляційної інстанцій застосували нерелевантну судову практику. Так, визначивши юрисдикцію адміністративного суду щодо розгляду спору, суди застосовувати висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 10 квітня 2018 року у справі № 1519/2-787/11. Проте у тій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що спори, які виникають за участю суб`єкта владних повноважень (виконавчого органу міської ради, органу державного архітектурно-будівельного контролю) з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських (контрольних) функцій, є публічно-правовими, а тому такі спори за зверненням суб`єкта владних повноважень про знесення самочинного будівництва треба розглядати за правилами адміністративного судочинства.
36.        Підстави позову у справі № 520/9253/17 істотно відрізняються від підстав позову у справі № 1519/2-787/11. Тому висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові в останній справі, не можна застосувати до вирішення спору у справі № 520/9253/17.
37.        Крім того, через відмінність суттєвих обставин справ необґрунтованими є доводи позивача у касаційній скарзі щодо необхідності застосування для вирішення спору у справі № 520/9253/17 висновків Великої Палати Верховного Суду, сформульованих у постановах від 1 березня 2018 року у справі № 461/12052/15-ц і від 30 травня 2018 року у справі № 523/16876/14-а.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(2.1) Щодо суті касаційної скарги
38.        Під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (стаття 400 ЦПК України).
39.        Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу для продовження розгляду.
40.        Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).
41.        Відповідно до частини четвертої статті 411 ЦПК України справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
42.        У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції (частина четверта статті 406 ЦПК України).
43.        З огляду на надану оцінку аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій Велика Палата Верховного Суду вважає касаційну скаргу обґрунтованою. Тому ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 10 жовтня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 11 грудня 2018 року слід скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
(2.2) Щодо судових витрат
44.        З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати підлягають розподілу за результатами вирішення спору.
Керуючись статтею 400, частиною четвертою статті 406, пунктом 2 частини першої статті 409, частинами четвертою, шостою статті 411, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу Одеської міської радизадовольнити.
2.    Ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 10 жовтня 2018 року та постанову Апеляційного суду Одеської області від 11 грудня 2018 року скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | Д. А. Гудима
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| В. В. Британчук | О. Б. Прокопенко
| Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
| М. І. Гриців | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська