ПОСТАНОВА
Іменем України

24 жовтня 2019 року 
м. Київ
справа №484/2448/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12073/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи  в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 484/2448/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області Масалітін Іван Олександрович та головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області Корчевна Лариса Батирівна, про визнання протиправними та скасування акта, припису, протоколу та постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федусик А.Г., суддів Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є. - 

ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 01.08.2016 ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просила визнати протиправними та скасувати:
акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.07.2016;
припис Управління ДАБІ від 13.07.2016  № 234 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
протокол про адміністративне правопорушення від 13.07.2016;
постанову Управління ДАБІ від 22.07.2016 №167 у справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) про накладення штрафу у розмірі 6800, 00 грн.
Позов ОСОБА_1 обґрунтувала тим, що вона намагається виконати приписи інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Миколаївській області, однак не може їх виконати з незалежних від неї причин, оскільки вона звернулась до Підгороднянської селищної ради із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0775 га для обслуговування існуючих нежитлових приміщень (двох господарських будівель та літньої кухні), розташованих за вищезазначеною адресою. Їй було відмовлено в наданні такого дозволу, таке рішення вона оскаржила в судовому порядку. Крім того, вона неодноразово зверталась з заявами до відповідача, до Миколаївської обласної державної адміністрації, до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з метою вирішення питання, однак їй рекомендовано вирішувати питання в судовому порядку. Позивач вказувала на те, що під час винесення постанови відповідачем не було враховано вищезазначене, а також того, що вона не мала умислу на вчинення адміністративного правопорушення, тобто немає суб`єктивної сторони правопорушення, не враховано пом`якшуючі обставини, а саме, що вона є інвалідом ІІ групи у зв`язку онкологічним захворюванням та неодноразово намагалась вирішити питання про усунення порушень.
2. Ухвалою Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 03.08.2016 повернуто позивачу позовну заяву в частині вимог про визнання протиправними та скасування акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13.07.2016, припису від 13.07.2016 №234 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, протоколу про адміністративне правопорушення від 13.07.2016, у зв`язку із підсудністю цих вимог окружному адміністративному суду.
3. Первомайський міськрайонний суд Миколаївської області постановою від 22.08.2016 задовольнив позовні вимоги: 
скасував постанову Управління ДАБІ від 22.07.2016 № 167 про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 , за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП та закрив провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 
4. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 26.10.2016 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. 02.12.2016  ОСОБА_1 звернулась до Вищого адміністративного суду  України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016, а постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 22.08.2016 - залишити в силі.
6. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27.12.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
7. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
8. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Суди встановили, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , зареєстрована та проживає за адресою АДРЕСА_1 .
Відповідно до акта від 20.07.1997 № 15 Підгороднянською селищною радою Первомайського району Миколаївської області (далі - Підгороднянська селищна рада) за її рішенням від 25.03.1997 № 12 погоджено зведення землекористувачем накреслених на плані забудов земельної ділянки жилих, виробничих, культурно-побутових будівель і споруд, наданій у користування, розташованій в АДРЕСА_1 . Розміщення будівель і споруд на земельній ділянці закріплено геодезичними знаками, передано в розпорядження присутнього при відводі забудовника - ОСОБА_1 .
Відповідно до дозволу на виконання будівельних робіт ОСОБА_1 дозволено розпочати будівництво літньої кухні та господарчих будівель по індивідуальному проекту згідно з планом забудови на земельній ділянці по АДРЕСА_1 , на підставі рішення виконкому Підгородянської селищної ради від 25.03.1997 № 12.
Рішення виконкому Підгородянської селищної ради від 25.03.1997 № 12 вирішено просити Первомайську районну державну адміністрацію видати дозвіл на будівництво літньої кухні і двох господарчих будівель ОСОБА_1
Рішенням Підгороднянської селищної ради від 11.09.2015 № 7 позивачу було відмовлено в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею в 0,0775 га для обслуговування існуючих нежитлових приміщень (двох господарських будівель та літньої кухні), розташованих на прибудинковій території багатоквартирного житлового будинку        АДРЕСА_1 .
Позивач 11.02.2016 оскаржила до Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області зазначене вище рішення Підгороднянської селищної ради 11.09.2015 № 7.
Постановою Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 24.06.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016, позов ОСОБА_1 у справі № 484/538/16-а задоволено частково:
визнано протиправним рішення Підгороднянської селищної ради від 11.09.2015 № 7 та рішення від 17.03.2016 року № 5 про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0.0775 га для обслуговування існуючих нежитлових приміщень (двох господарських будівель та літньої кухні), розташованих на прибудинковій території багатоквартирного житлового будинку АДРЕСА_1 та скасовано ці рішення; 
зобов`язано Підгороднянську селищну раду повторно розглянути заяву         ОСОБА_1 з питання надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0.0775 га для обслуговування існуючих нежитлових приміщень, прийняти рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0.0775 га для обслуговування існуючих нежитлових приміщень (2-х господарських будівель та літньої кухні), розташованих на прибудинковій території багатоквартирного житлового будинку АДРЕСА_1 . 
Також суди встановили, що листом Департаменту державних програм та розвитку житлового будівництва Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.07.2016 № 8/17-856-16 надано відповідь на звернення ОСОБА_1 , яке надійшло на «гарячу лінію» від 14.06.2016, згідно з яким повідомлено, що питання, викладене у зазначеному зверненні, розглянуто Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, про що було повідомлено позивача листом від 30.06.2016№ 40-2012-(90-9)/6087.
Головним державним інспектором Інспекційного відділу у Північному регіоні Управління ДАБІ Корчевною Л.Б. позивачу видано припис від 02.06.2015 № 145.
Зазначеним приписом від позивача вимагалось усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом оформлення відповідних документів дозвільного характеру на об`єкт: «Будівництво господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 » у порядку, встановленому чинним законодавством; термін: 02.11.2015.
17.11.2015 було проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за адресою: АДРЕСА_1 . Під час зазначеної перевірки встановлено, що позивачем вимоги припису від 02.06.2015 № 145 не виконано.
За результатами перевірки складено акт від 17.11.2015 про порушення вимог містобудівного законодавства, протокол про адміністративне правопорушення від 17.11.2015 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17.11.2015 № 333. Зазначеним приписом від позивача вимагалось усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом оформлення відповідних документів дозвільного характеру на об`єкт: «Будівництво господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 » у порядку, встановленому чинним законодавством; термін: 15.05.2016.
13.07.2016 було проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за адресою: АДРЕСА_1 . Під час зазначеної перевірки встановлено, що позивачем вимоги припису від 17.11.2015 № 333 не виконано.
За результатами перевірки складено акт від 13.07.2016 про порушення вимог містобудівного законодавства, протокол про адміністративне правопорушення від 13.07.2016 та припис від 13.07.2016 № 234. Зазначеним приписом від позивача вимагалось усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом добровільного знесення збудованих господарських будівель: літню кухню, зазначену у будівельному паспорті за літерою «№2», розміром близько 7,0 м * 8,5 м, господарську будівлю, зазначену у будівельному паспорті за літерою «№3», розмірами близько 8,0 м * 4,5 м; самовільно збудований сарай розміром близько             2,0 м * 6,0 м з навісом за адресою: АДРЕСА_1 ; термін: 13.01.2017.
Головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ Корчевна Л.Б. 13.07.2016 склала протокол про адміністративне правопорушення відносно ОСОБА_1 про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті           188-42 КУпАП.
Згідно з протоколом ОСОБА_1 , в порушення абзацу 3 пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553) не виконала вимоги припису Управління ДАБІ від 17.11.2015 № 333 щодо необхідності оформлення в строк до 15.05.2016 відповідних документів дозвільного характеру на об`єкт: «Будівництво господарських будівель за адресою: АДРЕСА_1 » у порядку, встановленому чинним законодавством.
На підставі вищезазначеного протоколу головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ          Корчевна Л.Б. 22.07.2016 ухвалила постанову № 167, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП, та накладено на неї адміністративне стягнення у виді штрафу в розмірі 6 800,00 грн.    
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що після винесення Управлінням ДАБІ припису від 17.11.2015 № 333 про усунення порушень, позивач не мала об`єктивної можливості для їх усунення з незалежних від неї причин, тому в діяннях позивача немає вини у формі умислу, тобто відсутня суб`єктивна сторона правопорушення.
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивачкою у встановлені ДАБІ строки не було виконано вимоги припису від 17.11.2015 №333, зокрема, не було оформлено відповідних документів дозвільного характеру на об`єкт будівництва. Також судом зазначено, що припис від 17.11.2015 № 333 не оскаржувався та останній в судовому порядку скасований не був, тому оспорювана постанова була винесена згідно з нормами законодавства та в межах повноважень відповідача.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Касаційну скаргу   ОСОБА_1 обґрунтовує, зокрема тим, що нею вживаються заходи щодо отримання у власність земельної ділянки, на якій вона здійснила будівництво. Також ОСОБА_1 вказує на те, що будівництво та оформлення відповідних дозвільних документів на виконання будівельних робіт мало місце ще в 1997 році, коли ще не набув чинності Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), тому відповідно до статті 58 Конституції України вона не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Порядок та підстави притягнення до адміністративної відповідальності регулюються КУпАП.
17. Частинами першою та другою статті 7 КУпАП визначено, що ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом. Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.
18. У постанові Верховного Суду від 04.09.2019 у справі № 285/1535/15-а міститься правовий висновок про те, що адміністративне правопорушення - це вчинок, який має форму або дії, або бездіяльності. Проте, щоб вчинок можна було кваліфікувати як адміністративне правопорушення, він повинен мати сукупність юридичних ознак, що визначають склад правопорушення, а саме: об`єктивну сторону, об`єкт, суб`єктивну сторону (внутрішня сторона діяння, елементами якої є вина, мотив і мета) і суб`єкт. Наявність усіх ознак правопорушення є єдиною підставою для притягнення правопорушника до відповідальності. Якщо відсутня хоча б одна з ознак правопорушення, особа не може бути притягнута до відповідальності.
19. Відповідно до частини першої статті 188-42 КУпАП невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
20. Склад даного адміністративного правопорушення є формальним, тобто склад, в якому відсутні ознака настання шкідливих матеріальних наслідків.
21. Суб`єктами правопорушення є громадяни та посадові особи.
22.  Об`єктивна сторона адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП полягає у невиконанні законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
23. Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
24. Згідно із частиною третьою статті 41 Закону №  3038-VI орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
25. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 1 - 3 частини четвертої статті 41 Закону №  3038-VI).
26. Відповідно до статті 41 Закону №  3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю»  затвердив Порядок № 553.
27. Пунктом 14 Порядку № 553 визначено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний:
допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу;
виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
28. Згідно зі статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
29. У відповідності до статті 251 КУпАП доказами у справі про адміністративне правопорушення є будь - які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото - і кінозйомки, відеозапису правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
30. Як видно із акта перевірки від 13.07.2016 щодо виконання вимог припису від 17.11.2015 № 333 встановлено, що документ, який дає право власності або користування земельною ділянкою на якій розташовані господарські будівлі (літня кухня «літера   № 2», господарська будівля «літера № 3», туалет з душем «літера № 4» та сарай) відповідачу не надано. Невиконання вимог цього припису стало підставою для притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
31. Поряд з цим, судами встановлено, що після винесення Управлінням ДАБІ припису від 17.11.2015 № 333, позивачем вживались дії по отриманню земельної ділянки у власність, на якій розташовані зазначені вище господарські будівлі, проте органом місцевого самоврядування їй було відмовлено 11.09.2015 у наданні дозволу на виготовлення проектної документації на цю земельну ділянку. Водночас, у судовому порядку у справі № 484/538/16-а право позивача було захищено та, зокрема зобов`язано Підгороднянську селищну раду повторно розглянути заяву      ОСОБА_1 з питання надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0.0775 га для обслуговування існуючих нежитлових приміщень та прийняти рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки (постанова Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 24.06.2016, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.09.2016).
32. Таким чином, позивач не мала об`єктивної можливості виконати вимоги припису відповідача від 17.11.2015 № 333 та оформити документи дозвільного характеру на будівництво зазначених вище господарських будівель до 15.05.2016. Невиконання вимог припису відповідача відбулось з незалежних від волі позивача обставин.
33. За таких обставин, на думку колегії суддів, правопорушення, за яке притягнуто до адміністративної відповідальності позивача не має сукупності всіх юридичних ознак, що визначають склад правопорушення, тому постанова суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог не ґрунтується на правильному розумінні закону.
34. Згідно із частиною першою статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
35. З огляду на наведене, оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, то постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 слід скасувати із залишенням в силі постанови Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 22.08.2016.  
Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -  
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 скасувати, а постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 22.08.2016 у справі №484/2448/16-а - залишити в силі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик 
Л.В. Тацій,
Судді Верховного Суду