ПОСТАНОВА
Іменем України

27 листопада 2019 року 
Київ
справа №822/2852/17
адміністративне провадження №К/9901/36292/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М., 

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу 
за позовом  ОСОБА_1 до Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито 
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.02.2018., прийняту у складі колегії суддів: Сторчака В.Ю. (головуючий), Ватаманюка Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.
І. Суть спору
1. У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича, в якому просив суд зобов`язати Генерального прокурора України Луценка Ю.В. або його заступника повідомити позивача про перешкоду особистого прийому у справі, яку неспроможний вирішити прокурор області. 
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначає, що звертався до відповідача із скаргою на бездіяльність прокурора Хмельницької області та заявляв про право на особистий прийом Генеральним прокурором України. Однак вказана скарга направлена на розгляд  до прокуратури Хмельницької області.
3. Усі повторні скарги позивача на дії та бездіяльність прокурора області в яких позивач просив особистого прийому Генеральним прокурором України, надіслані до відповідача були переадресовані до прокуратури Хмельницької області.
4. Крім цього, позивач вказує, що станом на 17.10.2017, як того вимагають приписи Закону України «Про звернення громадян» та інструкція Генеральної прокуратури України обґрунтованої відповіді за підписом Ю. Луценка або його заступника не одержав у зв`язку з чим звернувся до суду.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 25.01.2017 та 01.08.2017 ОСОБА_1 звертався до Генерального Прокурора України Луценка Ю.В. зі скаргами стосовно законності дій та рішень прокурорів Хмельницької області загалом та при здійсненні ними своїх посадових обов`язків під час здійснення повноважень в рамках досудових розслідувань по кримінальних справах № 42013240010000076 та №4201220010000046, які були розпочаті за заявами позивача. Крім цього, у вказаних скаргах позивач просив особистого прийому керівництвом Генеральної прокуратури України. 
6. Генеральна прокуратура України скерувала зазначені вище скарги для вирішення до прокуратури Хмельницької області, мотивуючи свої дії тим, що порушені у позивачем питання належать до компетенції прокуратури Хмельницької області на підставі статті 22 Закону України «Про звернення громадян», положень статей 303-307 КПК України та Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27.12.2014 №9 гн.
7. Також ОСОБА_1 було роз`яснено порядок прийому громадян керівництвом Генеральної прокуратури України.
8. Позивач, уважаючи, що йому не було надано обґрунтованої відповіді щодо відмови в проханні про особистий прийом керівництвом Генеральної прокуратури України, звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 14.11.2017 позовні вимоги задовольнив повністю.
10. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем протиправно та всупереч вимогам частини четвертої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» було скеровано скарги позивача для розгляду органу оскільки саме дії (бездіяльність) посадових осіб цього органу оскаржує позивач, при цьому не провівши особистий прийом ОСОБА_1 та не надавши обґрунтованої відповіді із зазначенням причини відмови в особистому прийомі, отже адміністративний позов заявлений обґрунтовано та підлягає до задоволення. 
11. Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 02.02.2018 рішення суду першої інстанції скасував, у задоволенні позову відмовив.
12. Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції вказав, що скеровуючи розгляд скарги ОСОБА_1 на розгляд до прокуратури Хмельницької області посадові особи Генеральної прокуратури України діяли в межах своїх повноважень та відповідно до закону, оскільки не наділені компетенцією розглядати заяви з приводу дій чи бездіяльності прокурорів місцевого рівня.
13. Натомість, ОСОБА_1 при зверненні зі скаргами не дотримувався обов`язкового порядку їх розгляду, у зв`язку з чим Генеральною прокуратурою України йому неодноразово, зокрема в листах від 17.08.2017 № 04/2/2-Р-17, 04.09.2017 № 17/7-31311-17, 25.09.2017 № 04/2/2-р-17, роз`яснювався цей порядок та зазначалося, що саме з підстав його недотримання, позивача не допущено на прийом до Генерального прокуратура України.
IV. Касаційне оскарження
14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. 
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Згідно статті 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
19. Так, відповідно до статті 1 Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.    
20. Статтями 4, 5 Закону № 393/96-ВР визначено, що до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
21. При цьому відповідно до статті 7 вказаного Закону, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
22. За статтею 14 Закону № 393/96-ВР, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
23. Статтею 18 Закону № 393/96-ВР встановлено права громадянина при розгляді заяви чи скарги, зокрема, громадянину гарантується право одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.
24. Керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян зобов`язані проводити особистий прийом громадян (чатина перша статті 20 Закону № 393/96-ВР).
25. За правилами статті 12 Закону № 393/96-ВР, дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про доступ до судових рішень», Кодексом адміністративного судочинства України, Законами України «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про виконавче провадження».
26. Відповідно до підпункту 1.1 пункту 1 наказу Генерального прокурора України від 30.12.2015 N 430 «Про організацію діяльності органів прокуратури України з особистого прийому, розгляду звернень та забезпечення доступу до публічної інформації», першому заступнику та заступникам Генерального прокурора України, заступнику Генерального прокурора України- Головному військовому прокурору, заступнику Генерального прокурора України - керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, структурних підрозділів апаратів забезпечити проведення особистого прийому громадян, розгляд звернень, доступ до публічної інформації, що знаходиться у володінні органів прокуратури, відповідно до вимог чинного законодавства та нормативних документів Генеральної прокуратури України.
27. Організацію роботи щодо особистого прийому громадян, розгляду звернень, доступу до публічної інформації в органах прокуратури покласти у Генеральній прокуратурі України та регіональних прокуратурах-на підрозділи з організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів.
28. Відповідно до п. 1.1 Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27.12.2014 №9гн, розгляд звернень та особистий прийом в органах прокуратури здійснюється відповідно до Конституції України, Законів України «Про звернення громадян», «Про прокуратуру», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про статус народного депутата України», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про Регламент Верховної Ради України», «Про комітети Верховної Ради України», інших законодавчих актів України.
29. За правилами пунктів 3.3, 3.4 Інструкції, після реєстрації звернення передаються для попереднього розгляду в Генеральній прокуратурі України - до управління організації прийому громадян та розгляду звернень, у прокуратурах обласного рівня - до відповідних структурних підрозділів.
30. За результатами попереднього розгляду звернень працівниками зазначених підрозділів приймається рішення щодо: передачі звернення для доповіді керівництву органу прокуратури; передачі звернення відповідному структурному підрозділу (чи декільком структурним підрозділам) органу прокуратури для розгляду; скерування звернення за територіальністю та/чи належністю; повернення звернення заявнику з наданням відповідних роз`яснень; долучення звернення до наглядового провадження чи номенклатурної справи.
31. Для доповіді Генеральному прокурору України або особі, яка виконує його обов`язки, подаються звернення, які надійшли на його ім`я від Президента України, Голови Верховної Ради України, Глави Адміністрації Президента України, Прем`єр-міністра України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, Голови Конституційного Суду України, Голови Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голів вищих спеціалізованих судів України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра юстиції України, Голови Служби безпеки України,    Голови Державної фіскальної служби України, Голови Державної прикордонної служби України, Голови Вищої ради юстиції, Голови Центральної виборчої комісії, запити народних депутатів України, звернення Героїв України, Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни, скарги на дії та рішення першого заступника і заступників Генерального прокурора України, а також з актуальних питань, що викликали підвищену увагу громадськості та засобів масової інформації (пункт 3.5 Інструкції).
32. Зазначена норма кореспондується з пункт 7.14 Регламенту Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 27.12.2014 № 35.
33. Скарги на рішення керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України та прокурорів обласного рівня, відповідно до п. 3.7 Інструкції розглядаються першим заступником та заступниками Генерального прокурора України.
34. Згідно з пункт 3.11 Інструкції, скарги на дії чи бездіяльність прокурорів при судовому розгляді передаються на розгляд підрозділам, які забезпечують участь прокурорів у відповідному судовому провадженні.
35. За результатами їх розгляду заявникам роз`яснюється виключно судовий порядок оскарження відповідно до вимог статей 303-306 КПК України.
36. Згідно з пунктом 5.1, 5.2 Інструкції, з метою забезпечення повного, оперативного і неупередженого розгляду порушених у зверненнях питань Генеральним прокурором України, його першим заступником та заступниками, керівниками самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України (їх заступниками) визначається порядок їх розгляду.
37. У Генеральній прокуратурі України порядок розгляду скарг на рішення прокурорів обласного рівня визначається керівниками самостійних структурних підрозділів або їх заступниками.
38. У прокуратурах обласного рівня звернення, направлені Генеральною прокуратурою України, перевіряються в порядку, визначеному їх керівниками.
39. Відповідно до пункт 8.1 Інструкції, у Генеральній прокуратурі України особистий прийом громадян забезпечується управлінням організації прийому громадян та розгляду звернень у день їх звернення. За наявності підстав організовується прийом громадян працівниками структурних підрозділів та керівництвом Генеральної прокуратури України.
40. Особистий прийом керівництвом Генеральної прокуратури України здійснюється згідно із затвердженим Генеральним прокурором України графіком та встановленим порядком (Генеральний прокурор України приймає громадян за попереднім записом (але не в день прийому) за зверненнями, якщо у задоволенні їх раніше відмовлено його заступниками Перший заступник та заступники Генерального прокурора України приймають громадян, якщо вони звернулися на особистий прийом з питань незгоди з рішеннями про відмову у задоволенні скарги прокурорами обласного рівня, керівниками самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України (пункт 8.2-8.4 Інструкції).
41. Попередній запис заявників на прийом до заступників Генерального прокурора Інструкцією не передбачено.
VI. Позиція Верховного Суду
42. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
43. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
45. Верховний Суд зазначає, що спірним питанням у цій справі є порушення права позивача на особистий прийом суб`єктом владних повноважень - Генеральним прокурором України та не надання обґрунтованих пояснень щодо відмови у здійсненні такого прийому.
46. Відповідно до статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
47. Статтею 18 означеного Закону встановлено права громадянина при розгляді заяви чи скарги, зокрема, громадянину гарантується право одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.
48. Керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян зобов`язані проводити особистий прийом громадян (частина перша статті 20 Закону № 393/96-ВР).
49. За правилами статті 12 Закону № 393/96-ВР, дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про доступ до судових рішень», Кодексом адміністративного судочинства України, Законами України «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про виконавче провадження».
50. З аналізу наведеного слідує, що кожен громадянин України, який вважає, що його права чи законні інтереси порушені суб`єктами управлінської діяльності, має право звернутися зі скаргою на такі дії до спеціально уповноваженого органу державної влади. У разі, якщо питання, порушені в одержаному зверненні органом державної влади не входять до його повноважень, останній у встановлений законом строк повинен переслати скаргу за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. Однак, норми Закону України «Про звернення громадян» не поширюються на скарги та заяви, порядок розгляду яких, встановлений спеціальними законами.
51. У зв`язку із набранням чинності Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» та Закону України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя» суттєво обмежено повноваження органів прокуратури.
52. Так, за правилами статей 303-309 КПК України, розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора під час досудового розслідування, здійснюється слідчим-суддею, а отже керівництво Генеральної прокуратури не наділене законом правом на розгляд скарг на дії працівників прокуратури, які вчинені в рамках досудового розслідування.
53. Як установлено судами та підтверджується матеріалами справи у своїх скаргах від 25.01.2017 та 01.08.2017 поданих до Генерального Прокурора України Луценка Ю.В., ОСОБА_1, зокрема, оскаржує дії та рішення прокурорів Хмельницької області під час досудового розслідування по кримінальних справах № 42013240010000076 та №4201220010000046. 
54. З аналізу наведених вище норм права висновується, що нормативними актами встановлено певний порядок розгляду скарг органами прокуратури, відповідно до якого скарги на дії чи бездіяльність прокурорів місцевої прокуратури подаються до прокурорів обласного рівня. У разі незгоди з рішенням прокурора обласного рівня, особа що подала скаргу, має право оскаржити це рішення до першого заступника та заступників Генерального прокурора України. І лише у разі відмови в задоволенні скарги цими посадовими особами, громадянин, що звернувся зі скаргою може звернутися зі скаргою до Генерального прокурора України.
55. При таких обставинах та правовому регулюванні Верховний Суд підтримує висновки суду апеляційної інстанції про те, що скеровуючи розгляд скарги ОСОБА_1 на розгляд прокуратури Хмельницької області посадові особи Генеральної прокуратури України діяли в межах своїх повноважень та відповідно до закону, оскільки не наділені компетенцією розглядати заяви з приводу дій чи бездіяльності прокурорів місцевого рівня.
56. Натомість, ОСОБА_1 при зверненні зі скаргами не дотримувався обов`язкового порядку їх розгляду, у зв`язку з чим Генеральною прокуратурою України йому неодноразово, зокрема в листах від 17.08.2017 № 04/2/2-Р-17, 04.09.2017 № 17/7-31311-17, 25.09.2017 № 04/2/2-р-17, роз`яснювався цей порядок та зазначалося, що саме з підстав його недотримання, позивача не допущено на прийом до Генерального прокуратура України.
57. Крім того, у матеріалах справи, що було предметом дослідження судами першої та апеляційної інстанції, містяться скарги позивача відповідо до яких він зазначає, що він був прийнятий відділом прийому громадян Генеральної прокуратури, що спростовує його доводи про порушення порядку прийому громадян.
58. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд апеляційної інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. 
59. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
60. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
61. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 2 лютого 2018 року у справі № 822/2852/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                              О.О. Шишов
Судді                                                                                                           І.В. Дашутін
                                                                                                                   М.М. Яковенко