ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
16 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 504/1438/14-а
Провадження № 11-900апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 504/1438/14-а за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 до Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, ОСОБА_22, ОСОБА_23 , ОСОБА_11 про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року (у складі колегії суддів Коваля М. П., Димерлія О. О., Єщенка О. В.), 
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У квітні 2014 року позивачі звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням уточнень від 14 вересня 2017 року просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення тридцять п`ятої сесії Крижанівської сільської ради VI скликання від 23 травня 2013 року № 614-VI «Про надання громадянам України ОСОБА_12 та іншим дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та для ведення особистого селянського господарства на території сіл Ліски та Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області» в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 та передачі безоплатно у власність для будівництва й обслуговування житлового будинку ОСОБА_13 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення тридцять шостої сесії Крижанівської сільської ради VI скликання від 07 червня 2013 року № 626-VI «Про надання громадянам України ОСОБА_14 та іншим дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та для ведення особистого селянського господарства на території сіл Ліски та Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області» в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що розташована на території сіл Ліски та Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області;
- визнати протиправним та скасувати рішення тридцять восьмої сесії Крижанівської сільської ради VI скликання від 05 липня 2013 року № 655-VI «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, передачу громадянам України ОСОБА_12 та іншим земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на території сіл Ліски та Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області»;
- визнати протиправним та скасувати рішення сорок першої сесії Крижанівської сільської ради VI скликання від 23 серпня 2013 року № 674-VI «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, передачу громадянам України ОСОБА_14 та іншим згідно з додатком земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд на території сіл Ліски та Крижанівка Крижанівської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржувані рішення Крижанівської сільської ради VI скликання є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки не було дотримано процедур їх прийняття. При цьому позивачі звертають увагу на те, що вони є мешканцями житлового масиву Мирний, і відкрито та безперервно користуються спірними земельними ділянками з 1996 року. За весь час користування земельними ділянками вони намагалися оформити їх належним чином, визнати на них право власності, але Крижанівська сільська рада з різних причин постійно створювала їм перепони у вирішенні цього питання, а згодом взагалі передала їх іншим громадянам.
3. Комінтернівський районний суд Одеської області рішенням від 12 березня 2018 року позов задовольнив. 
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 грудня 2018 року рішення Комінтернівського районного суду Одеської області від 12 березня 2018 року скасував, а провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки таку справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, та роз`яснив позивачам їх право на звернення до суду з позовною заявою в порядку цивільного судочинства.
5. Не погодившись із таким судовим рішенням, позивачі звернулися до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просять скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, а рішення Комінтернівського районного суду Одеської області від 12 березня 2018 року залишити в силі.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 березня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
7. 08 квітня 2019 року електронною поштою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 21 серпня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України у зв`язку з тим, що позивачі оскаржують рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини
10. Суди попередніх інстанцій установили, що позивачі є мешканцями селища Мирного на території Крижанівської сільської ради Комінтернівського (нині Лиманського) району Одеської області.
11. Рішенням шостої сесії Крижанівської сільської ради ХХІІІ скликання від 06 липня 1999 року затверджено акт про порядок землекористування в селищі Мирному та закріплено земельні ділянки за мешканцями цього селища в існуючих межах.
12. Для приватизації земельних ділянок позивачі неодноразово зверталися до Крижанівської сільської ради Крижанівського району Одеської області, однак їх питання вирішено не було.
13. Водночас рішенням п`ятнадцятої сесії Крижанівської сільської ради ІV скликання від 05 січня 2005 року № 603-IV ОСОБА_15 передано в приватну власність земельну ділянку загальною площею 0,0131 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд у житловому АДРЕСА_4 та видано державний акт.
14. 16 березня 2007 року виконком Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області листом № 116 доручив землевпорядній організації виконання робіт з виготовлення технічної документації для складення державного акта на право власності на земельну ділянку ОСОБА_6 , для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд яка розташована за адресою: житловий 
АДРЕСА_5 . Рішенням двадцятої сесії Крижанівської сільської ради Vскликання від 26 жовтня 2007 року № 417-V указану земельну ділянку передано у власність ОСОБА_6 та видано державний акт на право власності на земельну ділянку.
16. Рішенням двадцять другої сесії Крижанівської сільської ради V скликання від 29 вересня 2009 року № 686-V передано у спільну часткову власність земельну ділянку загальною площею 0,0451 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) ОСОБА_15 та ОСОБА_1 в житловому АДРЕСА_6 та видано державний акт на право спільно часткової власності на землю.
17. Рішенням двадцять четвертої сесії Крижанівської сільської ради V скликання від 31 березня 2010 року № 798-V надано дозвіл на складання проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність громадянам ОСОБА_16 , ОСОБА_3 , ОСОБА_17 для будівництва індивідуального гаража загальною площею 0,01 га в житловому масиві Мирний на території Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області. 
18. Листом від 24 квітня 2014 року № 02-13/569 Крижанівська сільська рада Комінтернівського району Одеської області повідомила ОСОБА_1 про те, що своїмирішеннями тридцять п`ятої сесії VI скликання від 23 травня 2013 № 626-VI та тридцять шостої сесії VI скликання від 07 червня 2013 року № 626-VI земельні ділянки, розташовані на АДРЕСА_1 , відповідно до поданих заяв ОСОБА_21 , ОСОБА_23 , ОСОБА_20 сільська рада виділила вказаним громадянам у власність.
19. Вважаючи вказані рішення відповідача протиправними, позивачі звернулися до суду із цим позовом.

Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
20. Задовольняючи позовні вимоги, Комінтернівський районний суд Одеської області в рішенні від 12 березня 2018 року зазначив, що оскаржувані рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області за своєю суттю є несправедливими стосовно до мешканців житлового масиву Мирний (позивачів у справі), які тривалий час проживають на вказаній території, але через чисельну меншість не мають повноцінної можливості в межах чинного законодавства на дієвий вплив на орган місцевого самоврядування.
21. Водночас суд першої інстанції зауважив, що з урахуванням незакінченої приватизації земельних ділянок, які належали до 1993 року Одеському птахокомбінату, позивачі мали обґрунтовані сподівання на оформлення за ними спірних земельних ділянок, належними власниками яких вони є. 
22. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, П`ятий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що спір у справі, що розглядається, стосується права власності на земельні ділянки фізичних осіб, яке підтверджується відповідними правовстановлюючими документами, тобто цивільного права, а тому спір, що виник між сторонами, підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
23. Наведений висновок суду апеляційної інстанції обґрунтовано тим, що позивачі звернулись до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень органу місцевого самоврядування, якими фізичним особам (громадянам України) надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачі безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку. Право власності на спірні земельні ділянки було отримано третіми особами, співвідповідачами в указаній справі, однак ділянки знаходяться у фактичному володінні та користуванні позивачів, які, зокрема, використовують їх як городи, а також сплачують за них земельний податок.
24. Апеляційний суд зауважив, що в разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після своєї реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися не в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
25. У касаційній скарзі скаржники зазначають, що суд апеляційної інстанції помилково відніс цю справу до юрисдикції цивільних судів. 
26. Такий висновок скаржники обґрунтовують тим, що суб`єкт владних повноважень (Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області) у спірних правовідносинах здійснює владні управлінські функції, а тому спір має встановлені нормами КАС України ознаки справи адміністративної юрисдикції і повинен вирішуватись у порядку адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
27. У відзиві на касаційну скаргу Крижанівська сільська рада Лиманського району Одеської області зазначає про безпідставність наведених у скарзі вимог та дотримання судом апеляційної інстанції вимог законодавства при ухваленні оскаржуваного судового рішення. Зокрема, звертає увагу на те, що оскаржувані рішення на момент розгляду справи судом першої інстанції вже були виконані та вичерпали свою дію, оскільки громадяни, зазначені у цих рішеннях, набули право власності на земельні ділянки та отримали правовстановлюючі документи на них. Наведене унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
28. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
29. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
30. Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
31. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
32. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
33. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
34. Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України).
35. У пункті 7 частини першої статті 3 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
36. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
37. За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
38. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
39. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
40.Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
41. Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
42. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
43. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
44. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
45. Як установлено з матеріалів справи, виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивачів з прийнятими Крижанівською сільською радою Комінтернівського району Одеської області рішеннями, якими земельні ділянки, щодо яких існує спір, було вирішено передати у власність співвідповідачам ОСОБА_21 , ОСОБА_13 , ОСОБА_11 . При цьому вказані рішення були фактично реалізовані зазначеними особами, які отримали право власності на спірні земельні ділянки.
46. Отже, звернення до суду із цим позовом зумовлене необхідністю захисту майнових прав позивачів, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
47. Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
48. За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом; далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
49. Згідно зі статтею 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
50. Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
51. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає в наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
52. Правовідносини, що склалися між сторонами у цій справі, є цивільно-правовими та не можуть бути предметом спору в адміністративному процесі, оскільки в цьому випадку є спір про право цивільне, а саме про визнання прав, свобод та інтересів, що виникають із земельних відносин. 
53. Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правову природу спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
54. Ураховуючи суб`єктний склад сторін цієї справи й те, що спірні правовідносини пов`язані із захистом цивільних прав та інтересів, Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у цій справі не є публічно-правовим та має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
55. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), від 03 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17 (провадження № 11-1492апп18).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
56. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
57. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
58. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
59. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки її ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Висновки щодо розподілу судових витрат
60. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
61. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 залишити без задоволення.
2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова        
Судді:                                           Н. О. Антонюк                                                 Л. М. Лобойко    
  С. В. Бакуліна                                                   Н. П. Лященко
  Ю. Л. Власов                                                    О. Б. Прокопенко
  Д. А. Гудима                                                     Л. І. Рогач
  Ж. М. Єленіна                                                   О. М. Ситнік
  О. С. Золотніков                                              В. Ю. Уркевич
  В. С. Князєв