ПОСТАНОВА
Іменем України

05 вересня 2019 року 
Київ
справа №806/1165/16
адміністративне провадження №К/9901/6928/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) -                     Данилевич Н.А.,
суддів -                                                                       Бевзенка В. М., 
                                                                                   Радишевської О.Р.,

розглянувши в порядку письмового провадження 
касаційну скаргу  ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року (головуючий суддя - Семенюк М.М.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Котік Т.С., судді - Жизневська А.В., Охрімчук І.Г.) у справі 
за позовом  ОСОБА_1 
до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області
про визнання протиправними дій, визнання відмови неправомірною, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди,  

в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог

У липні 2016 року ОСОБА_1 , відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" звернувся до суду з указаним позовом і просив: визнати протиправними дії Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області щодо відмови у наданні письмової інформації (довідки) за інформаційним запитом від 10.06.2016 року, визнати письмову відповідь Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області від 22.06.2016 року №1065/29/05-2016 неправомірною відмовою у наданні інформації та зобов`язати Голову ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області надати ОСОБА_1 письмову довідку з повною реальною інформацією за інформаційним запитом від 10.06.2016 року. Також позивач просив стягнути з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на його користь моральну шкоду в розмірі 3000 грн.  

Позов обґрунтовано тим, що, у порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідачем незаконно відмовлено в наданні інформації - довідки про розмір грошового забезпечення та додаткових виплат з урахуванням змін у законодавстві.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року, у позовних вимогах ОСОБА_1 було відмовлено. 

Відмовляючи в позовних вимогах, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у відповідача не було підстав для виготовлення для перерахунку пенсії довідки про розмір грошового забезпечення ОСОБА_1 , оскільки Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на момент розгляду запиту позивача не володіло і не зобов`язано було, відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, яку останній просив надати, оскільки її створенню передують, відповідно до Порядку, певні дії інших суб`єктів владних повноважень, які вчинені не були. Окрім того суди зазначили, що постановою Кабінету Міністрів України № 988 від 11.11.2015 року встановлено грошове забезпечення поліцейських Національної поліції з 01.01.2016 року, у той час, як територіальні органи МВС України не входять в систему Національної поліції. Посилаючись на приписи п.1 ч.1 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", суди зазначили про безпідставність позовних вимог до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

20 жовтня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким  задовольнити позовні вимоги. 

На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник указав на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме на те, що судами не надано правової оцінки тому, факту, що відповідач є розпорядником запитуваної інформації в силу приписів абз.2 п.3 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. № 393, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 року №45 (далі - Порядок №45). Також скаржник указав, що висновки суду не відповідають правовим нормам, зазначеним у Законі України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" та не узгоджуються з Порядком проведення перерахунку пенсії, оскільки видача довідки є безумовним фактом здійснення перерахунку пенсії.

Відповідачем не надано Суду відзив (заперечення) на касаційну скаргу, що не перешкоджає її розгляду по суті. 

Клопотань щодо розгляду справи за обов`язкової участі сторін від учасників справи не надходило до суду касаційної інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 04 вересня 2019 року зазначену касаційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 проходив службу в Управлінні Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області. З 31.12.2010 звільнений з органів внутрішніх справ у зв`язку з виходом на пенсію.

ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою від 10.06.2016 року, в якій, посилаючись на ч. 3 ст. 63 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", якою передбачено, що перерахунок пенсій особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ України (міліції), які мають право на пенсійне забезпечення або одержують пенсію на умовах цього Закону, здійснюється з урахуванням видів грошового забезпечення, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, установлених законодавством для поліцейських, та те, що Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області є розпорядником інформації про грошове забезпечення, просив надати письмову інформацію (довідку) про розмір його грошового забезпечення та встановлені додаткові виплати з урахуванням змін у законодавстві України щодо врахування для пенсіонерів міліції грошового забезпечення поліцейських, з урахуванням вимог постанови Кабінету Міністрів України № 988 від 11.11.2015 року станом на 01.01.2016 року.

На цю заяву Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області листом від 22.06.2016 року № 1065/29/05-2016, підписаним Головою ліквідаційної комісії, відмовило в наданні інформації, зазначивши, що підстав для видачі довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії немає.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Частина 1 статті 1 Закону України 13 січня 2011 року N 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон N2939 ): публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Частина 1 статті 19 Закону № 2939: запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Згідно з частиною 4 та 5 статті 19 Закону №2939: письмовий запит подається в довільній формі, яка має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Частина 1 статті 20 Закону №2939: розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Частина 1 статті 23 Закону N 2939:  рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Частина 2 статті 23 Закону N 2939: запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації.

Частина 1 статті 22 Закону №2939: розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Частина 2 статті 22 Закону №2939-VІ: відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Згідно з положеннями пунктів 1- 3 Порядку № 45 перерахунок раніше призначених відповідно до Закону  України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-XII) пенсій проводиться у разі прийняття рішення Кабінетом Міністрів України про зміну розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення для відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом, або у зв`язку із введенням для них нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, установлених законодавством.

На підставі зазначеного в пункті 1 цього Порядку рішення Кабінету Міністрів України державні органи повідомляють у п`ятиденний строк ПФУ про підстави перерахунку пенсій військовослужбовцям. ПФУ повідомляє у п`ятиденний строк з моменту надходження інформації від державних органів своїм головним управлінням про підстави для проведення перерахунку пенсій та про необхідність підготовки списків осіб, пенсії яких підлягають перерахунку (далі - списки). Головні управління ПФУ складають у десятиденний строк з моменту надходження зазначеної інформації списки за формою згідно із додатком 1 та подають їх органам, які уповноважені рішеннями керівників державних органів видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії.

На підставі списків уповноважені органи готують для перерахунку пенсії довідки про розмір грошового забезпечення кожної особи, зазначеної в списку, за формою згідно із додатком 2 (далі - довідка) та у місячний строк подають їх головним управлінням ПФУ. Довідки видаються державним органом, з якого особи були звільнені із служби, якщо інше не передбачено цим Порядком. У разі ліквідації таких органів, установ, організацій чи підприємств довідки видаються правонаступниками.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (ч. 1 ст. 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі  статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд зазначає, що порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, а також інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації".

При цьому право доступу до інформації є необхідним елементом демократичної форми правління, яка ґрунтується, серед іншого, на вимогах прозорості, гласності та підзвітності в діяльності владних органів і службових осіб, яких народ уповноважив виконувати функції держави.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, які покладено в основу відмови у позові стосовно того, що запитувана позивачем інформація не є публічною, а відповідач не є її розпорядником, зважаючи на таке.  

Згідно з положеннями пунктів 1- 3 Порядку № 45 запитувана позивачем довідка про розмір грошового забезпечення видається державним органом, з якого особу було звільнено із служби.

Виходячи із поняття публічної інформації, запитувана позивачем довідка про розмір грошового забезпечення щодо нього є інформацією, що задокументована (створена) в процесі виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, отже, є публічною.

Таким чином, відповідач є розпорядником указаної інформації, а висновки судів попередніх інстанцій про те, що у відповідача не було підстав для виготовлення для перерахунку пенсії довідки про розмір грошового забезпечення ОСОБА_1 , оскільки Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на момент розгляду запиту позивача не володіло вказаною інформацією,  позаяк її створенню передують певні дії інших суб`єктів владних повноважень, які вчинені не були, колегія суддів вважає хибними, з причин того, що відповідачем було розглянуто запит позивача на публічну інформацію з точки зору наявності/відсутності підстав для перерахунку пенсії, натомість Закон №2939 визначає вичерпний перелік підстав, за якими розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту на інформацію.

Крім того, колегія суддів зазначає, що в разі відсутності повноважень особисто надати запитувану інформацію, відповідач зобов`язаний був направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це позивача.

Колегія суддів зазначає, що доступ до публічної інформації підлягає обмеженню відповідно до умов, передбачених законом. Так, важливою вихідною точкою для застосування цих обмежень є принцип максимальної відкритості або презумпції відкритості, який передбачає, що будь-яка інформація, яка знаходиться в розпорядника публічної інформація є відкритою. І це припущення може бути спростовано, якщо розпорядник доведе, що було дотримано  сукупність таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні («трискладовий тест»).

Орган влади не має виключного права (повноваження) розпоряджатися наявною в нього інформацією на власний розсуд без жодних обмежень - він може збирати та використовувати інформацію лише відповідно та в спосіб, визначений законом у межах своїх повноважень.

Право на доступ до інформації є правом інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав і свобод людини.

Виходячи з того факту, що запит про надання публічної інформації від 10.06.2016 відповідає вимогам ст.19 Закону №2939-VІ та наявність встановленого законодавцем обов`язку розпорядників інформації надавати публічну інформацію, колегія суддів дійшла висновку, що відповідь розпорядника інформації від 22.06.2016 №1065/29/05-2016 є неправомірною в розумінні Закону №2939-VІ та порушує право позивача на доступ до інформації.

За таких обставин і правового врегулювання, ураховуючи відсутність правомірних підстав для відмови у наданні запитуваної  публічної інформації, колегія суддів указує на наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправними дій Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області щодо відмови у наданні письмової інформації (довідки) за інформаційним запитом від 10.06.2016 та зобов`язання Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області надати ОСОБА_1 письмову довідку з повною реальною інформацією за інформаційним запитом від 10.06.2016.

Оцінюючи доводи касаційної скарги в цій частині, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій не було надано належну правову оцінку всім доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. 

При цьому Суд вважає, що задоволення позовних вимог позивача щодо визнання протиправними дій розпорядника інформації  стосовно відмови у наданні публічної інформації та зобов`язання останнього її надати є достатнім механізмом захисту порушених прав позивача, тому позовні вимоги щодо визнання письмової відповіді Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області від 22.06.2016 року №1065/29/05-2016 неправомірною відмовою у наданні інформації,  не підлягають задоволенню.

Стосовно позовних вимог щодо стягнення з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на користь ОСОБА_1 моральної шкоди в розмірі 3000 грн, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно відсутності доказів заподіяння відмовою в наданні інформації позивачу моральних і фізичних страждань, тому такі вимоги позивача також не підлягають задоволенню.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання письмової відповіді Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області від 22.06.2016 року №1065/29/05-2016 неправомірною відмовою у наданні інформації та стягнення з Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області на користь ОСОБА_1 моральної шкоди в розмірі 3000 грн, не спростовують та не містять фактів неправильного застосування судами норм матеріального та процесуального права.

Частинами 1, 3 статті 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. 

З огляду на викладене, ураховуючи те, що висновки суду ґрунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, оскаржувані постанова Житомирського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року підлягають частковому скасуванню, а касаційна скарга -  частковому задоволенню.

Згідно з частинами 3, 6 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. 

Виходячи з того, що позивач звільнений від сплати судового збору, судові витрати розподілу не підлягають. 

Керуючись статтями 139, 341, 343-345, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, 

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області щодо відмови у наданні письмової інформації (довідки) за інформаційним запитом від 10.06.2016 року та зобов`язання Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області надати ОСОБА_1 письмову довідку з повною реальною інформацією за інформаційним запитом від 10.06.2016 року скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправними дії Голови ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області щодо відмови у наданні письмової інформації (довідки) за інформаційним запитом від 10.06.2016 року. 

Зобов`язати Голову ліквідаційної комісії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області надати ОСОБА_1 письмову довідку з повною реальною інформацією за інформаційним запитом від 10.06.2016.

В іншій частині постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач:                                                                                Н.А. Данилевич          

Судді:                                                                                                     В. М. Бевзенко 
                                                                                                                                            О.Р. Радишевська