П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 804/4399/18
Провадження № 11-53апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П.,             Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Майстер капітал менеджмент» (далі - Товариство) до Прокуратури Дніпропетровської області (далі - Прокуратура), третя особа Дніпропетровська міська рада, про визнання протиправним рішення
за касаційною скаргою Товариства на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року (суддя Олійник В. М.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2018 року (судді Сафронова С. В., Чепурнов Д. В., Мельник В. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2018 року Товариство звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило визнати протиправним рішення Прокуратури щодо звернення до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Товариства про стягнення заборгованості, розірвання договору оренди та зобов`язання повернути територіальній громаді міста земельну ділянку площею 3,7625 га, кадастровий номер 1210100000:01:050:0002.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, Товариство послалося на відсутність у Прокуратури законних повноважень на подання позовів та представництво в суді інтересів територіальних громад в особі відповідних місцевих рад.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 18 червня                 2018 року, залишеною без змін постановоюДніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Товариства на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій вказали на відсутність між сторонами публічно-правового спору, адже висловлений прокурором у листі № 05/1-15вих.-18 від 15 січня 2018 року намір звернення до господарського суду із позовом до Товариства не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС, не породжує для Товаристважодних прав і обов`язків у сфері публічно-правових правовідносин.
У зв`язку з наведеним суди роз`яснили позивачу те, що порушене ним у цьому позові перед адміністративним судом питання має вирішуватися судом господарської юрисдикції під час апеляційного перегляду рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 24 квітня 2018 року (справа № 904/295/18), що було винесено господарським судом за результатом розгляду заявленого першим заступником прокурора в інтересах Дніпровської міської ради позову (повноваження на подання якого і заперечує Товариство) про стягнення з Товариства заборгованості з орендної плати, розірвання договору оренди та повернення земельної ділянки площею 3,7625 га, кадастровий номер 1210100000:01:050:0002.
Товариство подало касаційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постановлені цими судами рішення про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі та направити справу до суду першої інстанції для розгляду.
Скаргу мотивовано тим, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскількипредметом позову є визнання протиправним саме управлінського рішення Прокуратури щодо звернення до Господарського суду Дніпропетровської області із позовом до Товариства.
У відзиві на касаційну скаргу Прокуратура заперечує проти її задоволення, посилаючись на невидання відповідачем індивідуального акта, яке б Товариство могло оскаржити в порядку адміністративного судочинства, мотиви ж цього позову фактично свідчать про незгоду Товариства з рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 24 квітня 2018 року у справі № 904/295/18, ухваленого за позовом Прокуратури, а його доводи є доводами апеляційної скарги на зазначене рішення і не можуть розглядатися судом адміністративної юрисдикції. 
Дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи щодо порушення судами правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
За частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.
За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
За змістом позовних вимог Товариства та наведених на їх обґрунтування доводів предметом перевірки адміністративним судом у цій справі позивачем визначено саме правомірність, зокрема, наявність повноважень у Прокуратури на звернення до господарського суду в інтересах держави в особі Дніпровської міської радиз позовом до Товариства.
Приписами частин третьої, четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також указує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених частиною третьою статті 25 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.
Положеннями чистин першої та третьої статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Отже, саме по собі звернення прокурора до суду з позовом не є спором за своєю правовою природою, оскільки таке звернення не породжує зобов`язань, які виникають із владних управлінських функцій для позивача, а є реалізацією права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду. 
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року ).
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (статті 55 Конституції України).
У цій справі відсутній публічно-правовий спір між Прокуратурою та Товариством, оскільки оскаржувані дії (рішення) прокурора щодо звернення до суду з позовом жодним чином не порушують прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин. 
Водночас Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
Таким чином, вимоги Товариства про визнання протиправним рішення Прокуратури щодо звернення до господарського суду з позовною заявою не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, тому суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано відмовили у відкритті провадження в адміністративній справі у зв`язку з відсутністю між сторонами публічно-правового спору та правильно роз`яснили Товариству про можливість вирішення питання наявності процесуальної правоздатності у прокурора лише тим судом, який здійснює провадження у справі за його позовом.
Наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів попередніх інстанцій про непоширення на цю справу юрисдикції адміністративного суду.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи наведене, касаційну скаргу Товариства слід залишити                          без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2018 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Майстер капітал менеджмент» залишити без задоволення.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді:                                           Н. О. Антонюк | В. С. Князєв |
Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко |
С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко |
Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач |
Д. А. Гудима | О. М. Ситнік |
Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич |
О. С. Золотніков | |