ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
11 вересня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 280/191/19
Провадження № 14-377цс19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
 
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
учасники справи: 
позивач -  ОСОБА_1 ,
відповідач - Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру),
 
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 
 
на ухвалу Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року у складі судді Янчук В. В. та постанову Житомирського апеляційного суду від 03 квітня 2019 року у складі колегії суддів Миніч Т. І., Трояновської Г. С., Павицької Т. М. 
 
у цивільній справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру про визнання протиправною відмови у наданні в оренду земельної ділянки та зобов`язання передати земельну ділянку та 

ВСТАНОВИЛА:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з указаним позовом, у якому просив визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у наданні йому в оренду на 49 років земельної ділянки для сінокосіння та зобов`язати ГУ Держгеокадастру передати йому цю земельну ділянку з кадастровим номером 1822583600:05:000:0042, площею 65,5772 га, яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області, терміном на 49 років.
 
Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що звертався до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про передачу в оренду земельної ділянки, проте отримав відмову.
 
Відмова у передачі в оренду земельної ділянки мотивована тим, що відсутній проект землеустрою та з посиланням, що передача земельних ділянок в оренду відбувається за результатами земельних торгів.
 
Вважав, що відповідно до положень статей 34, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні торги при передачі земельних ділянок в оренду громадянам для сінокосіння не проводяться, тому він дотримався порядку передачі земельної ділянки в оренду. 
 
Крім того, вказував, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав та передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Спірній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер, визначено площу та зареєстровано в державному реєстрі.
 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
Ухвалою Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року відмовлено у відкритті провадження у справі. Роз`яснено позивачу право на звернення до суду з вказаними вимогами в порядку адміністративного судочинства.
 
Постановою Житомирського апеляційного суду від 03 квітня 2019 року ухвалу Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року залишено без змін.
 
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався положеннями пункту 1 частини першої статті 186 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) та вважав, що спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки виник з оскарження дій відповідача як суб`єкта владних повноважень, тому має розглядатися в адміністративному суді.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
 
У касаційній скарзі, поданій до Верховного Суду у квітні 2019 року,      ОСОБА_1 просив скасувати оскаржувані судові рішення і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм процесуального права.
 
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спір виник із земельних та цивільних відносин, є приватноправовим та з урахуванням вимог статті 19 ЦПК України підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
 
Зазначав, що спірна земельна ділянка сформована, визначена площа, відомості про неї внесені до Державного земельного кадастру, їй присвоєно кадастровий номер, проведено нормативну грошову оцінку. Тобто земельна ділянка є об`єктом цивільних прав.
 
Позиція інших учасників справи
 
У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастру просило відмовити в задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Зазначало, що суди правильно вважали, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки він виник з оскарження дій відповідача як суб`єкта владних повноважень, органу, який виконував розпорядчі функції щодо передачі в оренду земельної ділянки.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 07 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою. 
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 13 червня 2019 року справу призначено до судового розгляду, а ухвалою від 26 червня 2019 року - передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 ЦПК України, яка передбачає, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
 
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 11 липня 2019 року справу прийнято для продовження розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними в ній матеріалами, у порядку письмового провадження.
 
Позиція Великої Палати Верховного Суду
 
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню.
 
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. 
 
Згідно з вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
 
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
 
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів, що спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом позову є публічно-правовий спір.
 
У поданому до суду в порядку цивільного судочинства позові  ОСОБА_1 просив:
- визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру в наданні йому в оренду терміном на 49 років земельної ділянки для сінокосіння;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру передати йому терміном на 49 років земельну ділянку для сінокосіння з кадастровим номером 1822583600:05:000:0042, площею 65,5772 га, яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області.
 
Зі змісту позовної заяви вбачається, що 02 січня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про передачу йому в оренду терміном на 49 років земельної ділянки з кадастровим номером 1822583600:05:000:0042, яка розташована на території Коростишівського району Житомирської області.
 
30 січня 2019 року ГУ Держгеокадастру відмовило ОСОБА_1 у задоволенні заяви.
 
Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають, зокрема, з цивільних та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
У частині першій статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) указано, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
 
Отже, у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
 
Згідно з частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
 
Разом з тим за приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
 
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. 
 
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади. 
 
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. 
 
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
 
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
 
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядку судового провадження.
 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, якщо один з його учасників - суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції або владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їхні права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.  
 
Згідно з частиною першою статті 34 ЗК України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
 
За змістом положень частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебуваються у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
 
Частиною четвертою статті 122 ЗК України передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
 
Відповідно до положень частини четвертої статті 122 ЗК України ГУ Держгеокадастру є територіальним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин, який уповноважений здійснювати передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
 
Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. 
 
У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є порушення, невизнання чи оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.
 
Якщо ж особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання в оренду земельної ділянки, майнові права на яку цією особою не набуто, за результатами розгляду якого цей орган приймає рішення про відмову в наданні в оренду земельної ділянки, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається майнового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Аналогічні висновки у схожих правовідносинах Велика Палата Верховного Суду виклала у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 526/233/16-ц, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 13 червня 2018 року у справі № 307/2765/15-ц, від 22 серпня 2018 року у справі № 539/3192/16-ц, від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 463/1865/17, від 16 січня 2019 року у справі № 361/2562/16-а, від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а, від 06 лютого 2019 року у справі № 488/3005/17-ц, від 27 березня 2019 року у справі № 206/4712/17, від 15 травня 2019 року у справах № 729/608/17 та № 352/1414/15-ц, від 12 червня 2019 року у справі № 749/942/18.
 
Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні в оренду земельної ділянки для сінокосіння, який не було реалізовано внаслідок відмови ГУ Держгеокадастру. 
 
Наявність існуючого майнового права позивача на земельну ділянку з кадастровим номером 1822583600:05:000:0042, площею 65,5772 га не встановлено. 
 
Тобто між сторонами у справі майнові, приватноправові відносини не виникли.
 
У цих правовідносинах зазначений орган державної влади реалізує управлінські функції, а спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду.
 
За таких обставин та з підстав, передбачених указаними нормами процесуального права, суди правильно вважали, що спір, який виник між сторонами у справі, є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Із матеріалів справи та змісту оскаржуваних судових рішень не вбачається, що суди порушили правила предметної чи суб`єктної юрисдикції.
 
Згідно зі статтею 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
 
З огляду на вказане оскаржувані судові рішення необхідно залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. У такому разі розподіл судових витрат згідно зі статтею 141 ЦПК України не проводиться.
 
Керуючись статтями 400, 409, 410, 415, 416, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду 
 
ПОСТАНОВИЛА:
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 залишити без задоволення.
 
Ухвалу Коростишівського районного суду Житомирської області від 21 лютого 2019 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 03 квітня 2019 року залишити без змін.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                   О. М. Ситнік
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                        В. С. Князєв
Т. О. Анцупова                                     Л. М. Лобойко
С. В. Бакуліна                                       Н. П. Лященко
В. В. Британчук                                    О. Б. Прокопенко
Ю. Л. Власов                                          В. В. Пророк
                                              М. І. Гриців                                             Л. І. Рогач
                                              Д. А. Гудима                                           О. С. Ткачук
                                              Ж. М. Єленіна                                       В. Ю. Уркевич
                                                О. С. Золотніков                                    О. Г. Яновська
                                                О. Р. Кібенко