П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
28 серпня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 1540/5031/18
Провадження № 11-485апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Одеської місцевої прокуратури № 3 (далі - місцева прокуратура), Приморського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Одеській області (далі - Приморський ВП ГУНП в Одеській області), Департаменту інформатизації Міністерства внутрішніх справ України (далі - ДІ МВС), третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області (далі - Управління ДКСУ), про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року (суддя Аракелян М. М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року (судді Градовський Ю. М., Крусян А. В., Яковлєв О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2018 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до місцевої прокуратури, Приморського ВП ГУНП в Одеській області, ДІ МВС, третя особа - Управління ДКСУ, в якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність місцевої прокуратури в частині невизначення прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора у кримінальному провадженні від 9 листопада 2005 року № 008200500727                         (1-790/06), та зобов`язати місцеву прокуратуру визначити прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора в указаному кримінальному провадженні для забезпечення положень статей 21, 283 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК);
- визнати протиправною бездіяльність Приморського ВП ГУНП в Одеській області в частині невизначення слідчого у справі № 008200500727 (1-790/06) та зобов`язати Приморський ВП ГУНП в Одеській області призначити слідчого у кримінальному провадженні від 9 листопада 2005 року № 008200500727 (1-790/06) для забезпечення положень статті 21 КПК;
- зобов`язати ДІ МВС визнати нелегітимними довідки від 4 червня 2018 року № 1813, 8425, 8505, 4091, 7206 та від 5 червня 2018 року № 1815, 6451, 6903, 6000, 0274 через наявність в них недостовірної інформації;
- стягнути з Державного бюджету України на користь позивачів по 65 000 грн компенсації моральної шкоди.
Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 18 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року, в частині позовних вимог до місцевої прокуратури про визнання протиправною бездіяльності щодо невизначення прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора у кримінальному провадженні від 9 листопада 2005 року № 008200500727 (1-790/06), зобов`язання визначити прокурора, який здійснюватиме повноваження прокурора в указаному кримінальному провадженні для забезпечення положень статей 21, 283 КПК, в частині позовних вимог до Приморського ВП ГУНП в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності щодо невизначення слідчого у справі від 9 листопада 2005 року № 008200500727 (1-790/06), зобов`язання призначити слідчого у цьому кримінальному провадженні для забезпечення положень статті 21 КПК та в частині позовних вимог про стягнення моральної шкоди - закрив провадження у справі, оскільки такий спір має розглядатися у порядку кримінального судочинства.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подали касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати ухвалені цими судами рішення щодо закриття провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Скаргу мотивовано тим, що предмет спору у цій справі виходить за межі КПК, тому такий спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 8 травня 2019 року постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі позивачі просять скасувати судові рішення у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
У відзиві на касаційну скаргу місцева прокуратура просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими та за своєю правовою природою відносяться до кримінального провадження, оскарження такої бездіяльності має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, а саме судом кримінальної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на таке.
Частиною другою статті 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Основного Закону).
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС.
Згідно з частиною першою статті 2 КАСзавданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пункти 1 - 3 частини першої статті 4 КАС адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий  спір,  у  якому: 
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАСюрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС).
Завданнями кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура. 
Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК).
Пунктом 5 частини першої статі 3 КПКдосудове розслідування визначено як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
За правилами статті 218 КПК досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування встановлено статтями 303, 314 - 316 КПК.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Таким чином, орган дізнання, попереднього слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, зокрема й при вирішенні питань щодо визначення слідчого по кримінальній справі та прокурора, який здійснює повноваження прокурора у кримінальному провадженні, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження такої бездіяльності має відбуватися виключно за правилами, встановленими КПК.
Оскільки спір у цій справі виник у зв`язку з протиправною, на переконання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , бездіяльністю посадових та службових осіб органів досудового розслідування та прокуратури щодо вчинення дій чи прийняття рішень в порядку, визначеному КПК, у рамках кримінального провадження від 9 листопада 2005 року № 008200500727 (1-790/06), перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їх оскарження має здійснюватися у порядку, встановленому КПК.
Отже, суди першої та апеляційної інстанцій, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, правильно застосували норми матеріального й процесуального права та обґрунтовано дійшли висновку про непоширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії.
Водночас зазначені суди, закриваючи провадження у справі та роз`яснюючи позивачам про необхідність оскарження бездіяльності відповідачів та зобов`язання вчинити їх певні дії у порядку, встановленому КПК, не вказали, як того вимагає частина перша статті 239 КАС, на суд, до юрисдикції якого віднесено вирішення решти позовних вимог щодо відшкодування моральної шкоди.
Так, відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства. 
Отже, оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про визнання бездіяльності відповідачів протиправною, зобов`язання їх вчинити певні дії не пов`язані з вирішенням публічно-правового спору, то їх позов про відшкодування шкоди, в разі завдання її внаслідок незаконних дій, зокрема, органу досудового розслідування чи прокуратури, може бути подано в порядку цивільного судочинства на підставі статті 1173 та частини шостої статті 1176 Цивільного кодексу України.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року (справа № 826/2004/18).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Статтею 351 КАС визначено, що підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій по суті ухвалили правильні рішення, але частково без дотримання норм процесуального права, а тому наявні підстави для зміни ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року в їх мотивувальних частинах з викладених вище обставин.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2  задовольнити частково.
2. УхвалуОдеського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року в частині встановлення предметної юрисдикції змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Т. О. Анцупова | О. Р. Кібенко
| С. В. Бакуліна | В. С. Князєв
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | В. В. Пророк
| М. І. Гриців | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| В. І. Данішевська | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков |