ПОСТАНОВА
Іменем України

27 листопада 2019 року 
Київ
справа №347/1860/16
провадження №К/9901/18613/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області про визнання протиправними дій та припису і скасування постанови, за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі судді Могили А.Б. від 20  квітня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Носа С.П., Кухтея Р.В., Яворського І.О. від 17 серпня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області, в якому, з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог, просив: 
- визнати протиправними дії відповідача щодо притягнення його до адміністративної відповідальності; 
-  визнати протиправним припис від 19 вересня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
- скасувати постанову №229/1009/02-43/2016 від 30 вересня 2016 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800,00  грн.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20  квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано припис від 19 вересня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанову №229/1009/02-43/2016 від 30 вересня 2016 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800,00  грн.
У задоволенні позову в іншій частині позовних вимог - відмовлено.
3. Рішення судів вмотивовані тим, що дах квартири позивача був пошкоджений внаслідок стихійного лиха, що ним здійснювалася реконструкція такої квартири та будівництво господарської будівлі саме у зв`язку з вказаними обставинами, що показаннями свідків підтверджується пошкодження квартири позивача внаслідок стихійного лиха, яке унеможливило життєдіяльність позивача в ній з 2008 року по 2010 рік, що наданими позивачем фотографіями підтверджується факт закінчення реконструкції вказаної квартири станом на 2010 рік, що Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», який був застосований до позивача, набув чинності 12 березня 2011 року і до цього часу законодавством не було передбачено обов`язку замовника здійснювати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт та не було встановлено відповідальності замовника за повноту і достовірність вказаних у ній даних.
З цих підстав суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскаржувані в цій справі припис та постанова про накладення штрафу є незаконними та необґрунтованими.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області подало касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати як такі, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, і ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Косівської міської ради № 96-5 від 25 липня 2007 року позивачу надано дозвіл на будівництво господарської будівлі за адресою: АДРЕСА_3 та попереджено, що проведення будь-яких робіт можливе лише за наявності відповідного дозволу органу архітектури.
6. 5 вересня 2016 року позивач подав до органу державного архітектурно-будівельного контролю повідомлення про початок виконання підготовчих робіт за адресою: АДРЕСА_3 (реконструкція квартири та будівництво господарської будівлі).
7. Головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Симчичем Миколою Васильовичем проведено перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
8. За результатами зазначеної перевірки складено акт від 19 вересня 2016 року, яким встановлено, що позивачем проведено реконструкцію квартири та побудовано господарську будівлю за адресою: АДРЕСА_3 без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено частину 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
9. Також відповідачем складено протокол про правопорушення та припис від 19  вересня 2016 року, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення в термін 90 днів.
10. За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області Симчичем  М.В. винесено постанову № 229/1009/02-43/2016 від 30 вересня 2016  року, якою позивача визнано винним у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною шостою статті 36 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено штраф в розмірі 6800,00 грн.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області мотивована тим, що позивача було правомірно притягнуто до відповідальності за частиною шостою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення, оскільки ним здійснено саме реконструкцію квартири, а не поточний ремонт, та зведено господарську будівлю за відсутності відповідних дозвільних документів, і що самим позивачем на адресу відповідача направлено повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Також у касаційній скарзі скаржник наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій безпідставно застосовано до спірних правовідносин норми Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», що позивачем в порушення вимог частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України не доведено тих обставин, на які він посилається, а також, що його притягнуто до адміністративної відповідальності в межах строку, визначеного законодавством, оскільки виявлене правопорушення є триваючим.
12. Відзив на касаційну скаргу від позивача не надходив.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у редакції, чинній на час спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
14. Згідно з пунктами 2, 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23 травня 2011 року, у редакції на час спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. 
15. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набув чинності 12 березня 2011 року, замовник має право виконувати будівельні роботи зокрема після, реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
16. Частиною восьмою статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на момент набуття чинності цим Законом та прийняття відповідачем оскаржуваної у цій справі постанови та припису, передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
17. Згідно з пунктом 4.1 Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України №273 від 5 грудня 2000 року, який був чинним до 19 лютого 2010 року, до переліку будівельних робіт, на які не вимагається дозвіл, відноситься поточний ремонт будівель та споруд без зміни призначення приміщень, а відповідно до пункту 4.10 цього Положення  також проведення робіт, пов`язаних із ліквідацією аварій (обрушень) та відновленням функціонування об`єктів для забезпечення життєдіяльності населення при надзвичайних ситуаціях.
18. Відповідно до статті 1 Закону України «Про Цивільну оборону України» №2974-XII, який був чинним до 1 липня 2013 року, надзвичайна ситуація - порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об`єкті або території, спричинене, зокрема стихійним лихом, що призвело або може призвести до людських і матеріальних втрат.
19. У Преамбулі Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначено, що цей Закон встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
20. Частиною шостою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено відповідальність за виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, вчинене щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - накладення штрафу від тисячі до тисячі п`ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
21. Згідно з частиною першою статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення, адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

22. Судами попередніх інстанцій при вирішенні спірних правовідносин не було встановлено, на підставі якої норми законодавства про адміністративні правопорушення позивача притягнуто до адміністративної відповідальності, та не надано відповідної правової оцінки наявності в його діях складу адміністративного правопорушення, визначеного саме такою нормою.
23. Крім того, судами попередніх інстанцій, хоча й встановлено факт зведення позивачем господарської будівлі на підставі рішення виконавчого комітету Косівської міської ради № 96-5 від 25 липня 2007 року та за відсутності дозволу органу архітектури, однак не надано юридичної оцінки таким діям позивача. Втім, такі обставини були однією з підстав для притягнення позивача до адміністративної відповідальності та для винесення оскаржуваного в цій справі припису щодо усунення виявлених правопорушень.
24. Також судам попередніх інстанцій слід було дослідити наявні у справі докази, зокрема фотографії, надані позивачем, які були враховані при ухваленні оскаржуваних судових рішень, на їх відповідність вимогам належності та допустимості доказів, регламентованим нормами Кодексу адміністративного судочиснтва України (стаття 70 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній на момент ухваленні рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі; статті 73, 74 у редакції, чинній на теперішній час), перевірити часові межі обставин, що на них зафіксовані, та їх зв`язок із спірними обставинами цієї справи, встановити ким зроблені відповідні фотознімки та коли.
25. Судом першої інстанції вирішено цей спір із застосування норм Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». При цьому, не перевірено, чи поширюється його дія на спірні правовідносини. Для цього суду слід було встановити, за якою правовою нормою та в якому правовому статусі позивача притягнуто до адміністративної відповідальності та винесено оскаржувану постанову № 229/1009/02-43/2016 від 30 вересня 2016 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу.
Суд апеляційної інстанції при постановленні судового рішення за результатами розгляду апеляційної скарги та перегляду рішення суду першої інстанції також на це не звернув уваги.
26. Судами попередніх інстанцій не перевірено дотримання відповідачем строку притягнення позивача до адміністративної відповідальності в цій справі. Не встановлено юридичний характер правопорушення, за яке позивача притягнуто до відповідальності (чи є воно триваючим), коли саме позивачем закінчено виконання спірних робіт у квартирі та будівництво господарської будівлі.
При цьому, триваючим є правопорушення, яке розпочинається з моменту початку виконання будівельних робіт та закінчується фактичним їх виконанням.
Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 3 липня 2019 року у справі № 159/5666/15-а.
27. Також судам попередніх інстанцій, окрім врахування пояснень свідків, належало перевірити й іншими доказами причини пошкодження квартири позивача, характер виконаних ним робіт та період їх виконання.
28. Не з`ясувавши вищезазначених обставин, суди дійшли передчасного висновку щодо протиправності постанови № 229/1009/02-43/2016 від 30 вересня 2016 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу та припису від 19 вересня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Крім того, суди попередніх інстанцій визнаючи протиправними та скасовуючи припис від 19 вересня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанову №229/1009/02-43/2016 від 30 вересня 2016 року про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу в розмірі 6800,00 грн не надали оцінку діям відповідача при винесені припису та постанови.

29. За змістом частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

30. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
31. Отже, під час нового розгляду судам слід врахувати вищенаведене та прийняти законне і обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.
30. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області - задовольнити частково.
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17  серпня 2017  року - скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                            Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                Я.О. Берназюк

                                                                           І.В. Желєзний