ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 807/950/17
Провадження № 11-864апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року (судді Обрізко І. М., Іщук Л. П., Кухтей Р. В.) у справі за позовом Мукачівської місцевої прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Павшинської сільської ради до Мукачівської районної державної адміністрації Закарпатської області, державного реєстратора Мукачівського міськрайонного управління юстиції Закарпатської області Онуфрій Наталії Вікторівни, третя особа - Мукачівська міська рада Закарпатської області, про визнання протиправними дій та скасування рішення, та
ВСТАНОВИЛА:
1. Мукачівська місцева прокуратура Закарпатської області в інтересах держави в особі Павшинської сільської ради звернулась до суду з позовом до Мукачівської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - Мукачівська РДА), державного реєстратора Мукачівського міськрайонного управління юстиції Закарпатської області Онуфрій Наталії Вікторівни (далі - державний реєстратор, ММУЮ відповідно), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Мукачівська міська рада Закарпатської області (далі - Мукачівська міська рада), про визнання протиправними дій державного реєстратора щодо здійснення 02 грудня 2015 року державної реєстрації права власності земельної ділянки площею 227, 9123 га вартістю 185 999 грн 22 коп., що знаходиться в межах с. Павшино на вул. Аеропортна, 2, Мукачівського району, Закарпатської області за Мукачівською міською радою за № 26673065 та скасування реєстрації права власності на цю земельну ділянку.
2. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 18 квітня 2018 року позов задовольнив.
Суд першої інстанції виходив із того, що на момент здійснення державної реєстрації державний реєстратор мав знати про зареєстроване право власності на земельну ділянку за Павшинською сільською радою та про право користування вказаною ділянкою за Мукачівським міським комунальним підприємством (далі - КП) «Міжнародний аеропорт «Мукачево» відповідно до Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (далі - Порядок № 868); встановити наявність суперечностей між заявленими та зареєстрованими речовими правами на зазначене нерухоме майно і з огляду на це не здійснювати оскаржуваних реєстраційних дій. 
Покликався суд і на відсутність необхідної інформації з Державного земельного кадастру та Єдиного реєстру документів, а також й на те, що державний реєстратор при реєстрації земельної ділянки не вказав відомостей про реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна - цілісного майнового комплексу Мукачівського аеродрому, хоча ці відомості наявні у Реєстрі прав власності на нерухоме майно (реєстраційний номер майна - 15215270) і повинні відображатися на виконання вимог абзацу 2 пункту 20 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1141. 
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 грудня 2018 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2018 року скасував та прийняв нову постанову про закриття провадження у справі. Позивачу роз`яснив, що цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Суд апеляційної інстанції виходив із того, що справи у спорах між органами місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких органи місцевого самоврядування є учасниками цивільних відносин та реалізують повноваження власника майна, не мають ознак публічно-правового спору та належать до юрисдикції господарських судів. З предмета та підстав позову, викладених у позовній заяві, вбачається, що позивач звернувся до суду з цим позовом на захист порушеного права власності на вказану ним земельну ділянку. Тобто ініціював спір, який виник із майнових відносин приватноправового характеру, та існування якого не залежить від додержання вимог законодавства при здійсненні запису про реєстрацію права суб`єктом державної реєстрації прав. Спір у цій справі не відповідає ознакам та характеристикам публічно-правового спору, а підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
4. Заступник прокурора Львівської області не погодився з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року і подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати та направити справу для розгляду до суду апеляційної інстанції, послався на порушення судом норм процесуального права.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що зазначений спір є публічно-правовим та пов`язаний з реалізацією державним реєстратором владно-управлінських функцій. Предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих державним реєстратором рішень та питання виконання державним реєстратором обов`язків, передбачених Законом України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»(у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1952?IV) щодо перевірки достатності та належності наданих документів для здійснення реєстраційних дій. Предметом розгляду у цій справі є рішення державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності на земельні ділянки, якою підтверджується певний юридичний статус об`єктів нерухомості.
Крім того, в додаткових поясненнях до касаційної скарги заступник прокурора Львівської області зазначив, що строк звернення до господарського суду з цим позовом сплив 02 грудня 2018 року.
5. Мукачівська міська рада подала відзив на касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області, у якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим на підставі правильного застосування норм процесуального права. Просить залишити без змін постанову суду апеляційної інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 серпня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.
7. Велика Палата Верховного Суду заслухала суддю-доповідача, перевірила матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи і дійшла висновку про таке. 
Суди попередніх інстанцій у цій справі встановили, що за результатами проведення Управлінням Державної аудиторської служби в Закарпатській області державного фінансового аудиту діяльності КП «Міжнародний аеропорт «Мукачево» за період 01 грудня 2007 року по 30 листопада 2016 року було внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та Прокуратурою Закарпатської області здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні від 07 квітня 2017 року № 42017070000000135 за ознаками складу кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України, щодо неправомірної передачі земельної ділянки площею 227,9123 га, розташованої на території Павшинської сільської ради, у комунальну власність Мукачівської міської ради.
Рішенням 17 сесії IV скликання Закарпатської обласної ради від 22 червня 2005 року № 564 передано цілісний майновий комплекс Мукачівського аеродрому зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області у власність територіальної громади міста Мукачева для облаштування цивільного аеродрому з відповідною інфраструктурою.
Згодом рішенням 11 сесії третього пленарного засідання V скликання Павшинської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області від 19 серпня 2008 року № 425 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки КП «Міжнародний аеропорт Мукачево» в постійне користування загальною площею 227,9123 га для будівництва міжнародного аеропорту в межах с. Павшино на вул. Аеропортна, 2, Мукачівського району Закарпатської області та надано дозвіл КП «Міжнародний аеропорт Мукачево» на видачу державного акта на право постійного користування вказаною земельною ділянкою.
На підставі вказаного рішення 11 вересня 2008 року КП «Міжнародний аеропорт Мукачево» видано державний акт серії ЯЯ № 097996 на право постійного користування земельною ділянкою, яка розташована в с. Павшино, на вул. Аеропортна, 2, Мукачівського району Закарпатської області. Вказаний акт зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 2122786301-0308070700001.
Надалі на підставі заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (реєстраційний номер 14608219) Балоги Андрія Вікторовича від 02 грудня 2015 року, який діяв від імені Мукачівської міської ради, керуючись частиною другою статті 9 Закону № 1952-IV, пунктом 20 Порядку № 868, державний реєстратор прийняв рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 02 грудня 2015 року № 26673065. Згідно з цим рішенням проведено державну реєстрацію права власності: форма власності - приватна, розмір частки - 1/1 на земельну ділянку, що розташована за адресою: Закарпатська область, Мукачівський район, с. Павшино, вул. Аеропортна, 2 , кадастровий номер земельної ділянки 2122786301:00:104:0001 за суб`єктом (інформація щодо суб`єкта - відсутня).
Згідно з наявною у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно інформацією 02 грудня 2015 року державний реєстратор Онуфрій Наталія Вікторівна внесла запис про право власності: 12323956 щодо об`єкта нерухомого майна - земельної ділянки, кадастровий номер 2122786301:00:104:0001, площею 227,9123 га, для розміщення та експлуатації будівель і споруд авіаційного транспорту за адресою: Закарпатська область, Мукачівський район, с. Павшино, вул. Аеропортна, 2. Підставою виникнення права власності указано Закон України від 06 вересня 2012 року № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності». Підставою внесення запису зазначено рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 26673065 від 02 грудня 2015 року, 12:52:15, Онуфрій Наталія Вікторівна , ММУЮ, форма власності - комунальна.
Суд першої інстанції встановив, що Павшинська сільська рада не надавала будь-яких погоджень Мукачівській міській раді щодо вилучення із земель запасу Павшинської сільської ради земельної ділянки, кадастровий номер 2122786301:00:104:0001. Згідно з наявними у матеріалах справи листами позивач повідомляв про відсутність указаних погоджень. Так, зокрема, на лист Мукачівської місцевої прокуратури позивач повідомив, що земельну ділянку площею 227,9123 га на вул. Аеропортна, 2, с. Павшино Мукачівського району , що належить на праві постійного користування КП «Міжнародний аеропорт Мукачево», Павшинська сільська рада не вилучала та Державний акт на право постійного користування вказаною земельною ділянкою серії ЯЯ № 097996 від 11 вересня 2008 року не скасовувала.
Листом від 26 квітня 2017 року № 02-07/135 позивач повідомив, що Павшинська сільська рада не надавала Мукачівській міській раді, її виконавчому комітету та будь-яким іншим державним органам погодження щодо вилучення із земель запасу Павшинської сільської ради земельної ділянки, кадастровий номер 2122786301:00:104:0001, та оформлення відповідної форми власності на неї. Листом від 20 лютого 2017 року № 02-07/58, адресованим Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, Павшинська сільська рада надала аналогічні відомості.
Велика Палата Верховного Суду вже висловлювала позицію у спорі з аналогічними правовідносинами та суб`єктним складом, зокрема, в постанові від 2 жовтня 2018 року у справі № 911/488/18. 
Апеляційний суд, з огляду на суть правовідносин, які склались між сторонами, суб`єктний склад, порушене право, яке підлягає захисту судом, висловлену практику Верховного Суду, дійшов правильного висновку про необхідність закриття провадження у справі, оскільки спір у цій справі підлягає розгляду в порядку господарського судочинства з таких підстав.
Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Господарський спір належить до юрисдикції господарського суду, зокрема, за таких умов: участь у спорі суб`єкта господарювання; наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, урегульованих Цивільним кодексом України (далі - ЦК України), Господарським кодексом України, іншими актами господарського й цивільного законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
За змістом частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі, землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також спори у справах щодо майна, що є предметом зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи-підприємці, вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами (пункти 6 та 13 частини першої статті 20 ГПК України).
Також за змістом пункту 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди не розглядають справи у спорах про оскарження актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій.
Як указав суд апеляційної інстанції з предмета та підстав позову, викладених у позовній заяві, вбачається, що позивач звернувся до суду з цим позовом на захист порушеного (на його думку) права власності на вказану ним земельну ділянку, тобто спір, який виник із майнових відносин приватноправового характеру, та існування якого не залежить від додержання вимог законодавства при здійсненні запису про реєстрацію права суб`єктом державної реєстрації прав. Спір у цій справі не відповідає ознакам та характеристикам публічно-правового спору, а підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Суб`єктом владних повноважень згідно зі статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України(далі - КАС України) є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
У випадку, якщо суб`єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій щодо іншого суб`єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАСУкраїни ознак справи адміністративної юрисдикції та, відповідно, не повинен вирішуватися адміністративним судом.
Отже, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг, при цьому ці управлінські функції чи адміністративні послуги суб`єкт здійснює саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Таким чином, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення таких відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Державний реєстр прав містить записи про зареєстровані речові права на нерухоме майно, об`єкти незавершеного будівництва, їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав, відомості та електронні копії документів, поданих у паперовій формі, або документи в електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій (частина перша статті 12 Закону № 1952-IV).
Разом із тим, державній реєстрації підлягає саме заявлене право і державна реєстрація права здійснюється суб`єктом державної реєстрації прав не за власною ініціативою, а на підставах, встановлених законом, зокрема, на підставі заяви про державну реєстрацію прав, поданої особою, за якою здійснюється реєстрація права. Тобто, відносини у сфері державної реєстрації речового права виникають саме між суб`єктом звернення за такою послугою та суб`єктом, уповноваженим здійснювати відповідні реєстраційні дії.
Якщо ж, на думку позивача, саме в результаті державної реєстрації права власності за третьою особою - суб`єктом звернення за такою послугою порушується (не визнається, оспорюється) право власності позивача, то має місце спір позивача про цивільне право з цією особою, яка і має бути належним відповідачем у спорі про скасування запису про проведену державну реєстрацію речового права за особою, адже наслідки вирішення такого спору судом безпосередньо впливають на зміст та стан речового права саме цієї особи.
До того ж навіть у випадку, коли суб`єкт державної реєстрації прав не допустив порушень законодавства при проведенні державної реєстрації права, це не є перешкодою для розгляду спору за цивільним позовом, задоволення якого є підставою для вчинення реєстраційних дій.
У силу статей 3, 169 та 172 ЦК України органи місцевого самоврядування є органами, через які територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки як учасники цивільних відносин.
Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законодавством України про місцеве самоврядування власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органи місцевого самоврядування в своїй самоврядній діяльності не є підпорядкованими іншим органам місцевого самоврядування.
Справи у спорах між органами місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких органи місцевого самоврядування є учасниками цивільних відносин та реалізують повноваження власника майна, не мають ознак публічно-правового спору та належать до юрисдикції господарських судів.
З предмета та підстав позову, викладених у позовній заяві, вбачається, що позивач звернувся до суду з цим позовом на захист порушеного (на його думку) права власності на вказані ним земельні ділянки до відповідача як особи, за якою зареєстровано право власності на ті ж самі земельні ділянки, тобто, спір, який виник із майнових відносин приватноправового характеру, та існування якого не залежить від додержання вимог законодавства при здійсненні запису про реєстрацію права суб`єктом державної реєстрації прав.
З огляду на цей правовий висновок доводи скаржника про те, що, оскільки, предметом розгляду у цій справі є рішення державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності на земельні ділянки, якою підтверджується певний юридичний статус об`єктів нерухомості, то вона підлягає розгляду адміністративним судом, є необґрунтованими та такими, що не дають підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції.
На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                           Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна                                             Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук                                          О. Б. Прокопенко
                                               Ю. Л. Власов                                              В. В. Пророк
                                               Д. А. Гудима                                                           Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                            В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков                                        О. Г. Яновська
В. С. Князєв