ПОСТАНОВА
Іменем України

11 вересня 2019 року 
Київ
справа №807/1410/17
провадження №К/9901/57015/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О, Желєзного І.В., провівши в касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Державної екологічної інспекції у Закарпатській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Бирть" про застосування заходів реагування шляхом тимчасової заборони (зупинення) діяльності товариства, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Микуляк П.П. від 11 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Судової-Хомюк Н.М., Глушка І.В., Коваля Р.Й. від                    6 червня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2017 року Державна екологічна інспекція у Закарпатській області звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Бирть", у якому просила застосувати  заходи реагування шляхом тимчасової заборони (зупинення) діяльності.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Рішення судів мотивовано відсутністю підстав для вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Бирть" шляхом тимчасової заборони (зупинення) діяльності товариства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги 

4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна екологічна інспекція в Закарпатській області звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Закарпатській області відповідно до наказу Державної екологічної інспекції у Закарпатській області №570 від 30.10.2017 «Щодо проведення позапланової перевірки Лопухівської сільської ради Тячівського району» здійснено позаплановий захід державного нагляду (контролю) дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині поводження з відходами та благоустрою населеного пункту на території Лопухівської сільської ради Тячівського району із залученням сільського голови ОСОБА_1 .

За результатами проведеної перевірки посадовими особами Державної екологічної інспекції у Закарпатській області складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 31 жовтня 2017 року. У ньому зафіксовано: за період 2016 - 2017 років адміністративною комісією при сільській раді протоколи за адміністративне правопорушення за статтею152 КУпАП за порушення правил благоустрою на території при поводженні з відходами не складалися; централізоване збирання твердих побутових відходів на території Лопухівської сільської ради не організоване, чим порушено вимоги статті 21 Закону України «Про відходи»;  в урочищі «Сурдук » по вул. Лісній на земельній ділянці 0,4 Га розташоване сільське сміттєзвалище, представлено паспорт місця видалення відходів №127 від 28.02.2006; в ході візуального обстеження території населеного пункту с. Лопухів, виявлено ознаки спалювання твердих побутових відходів місцевим населенням; виявлено розміщення та спалювання відходів деревообробного виробництва на об`єктах суб`єктів господарювання , що здійснюють лісопильне та стругальне виробництво, а саме ТОВ "Бирть", ПП «Яблуниця», ПП ОСОБА_2 . Також зазначено, що що ТОВ "Бирть" здійснюється експлуатація деревообробного цеху. На час перевірки на території товариства виявлено розміщення та спалювання відходів, джерела викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря. На території наявна готова продукція та не оброблена деревина (кругляк). Правовстановлюючі документи на земельну ділянку, дозвільні документи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, щодо поводження з відходами, майстер виробництва та бухгалтер не представили мотивуючи, що дані документи знаходяться у керівника ТОВ "Бирть". Керівник підприємства був відсутній, на телефоні виклики не відповідав.

На цій підставі Державна екологічна інспекція у Закарпатській області звернулась до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Бирть" про застосування заходів реагування у вигляді тимчасової заборони (зупинення) діяльності.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

6. Касаційна скарга Державної екологічної інспекції в Закарпатській області мотивована тим, що під час проведення перевірки було виявлено порушення Товариством з обмеженою відповідальністю "Бирть" вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища, а тому є наявні правові підстави для вжиття відповідних заходів реагування шляхом тимчасової заборони (зупинення) діяльності.

7. У відзиві на касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю "Бирть", посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 

8. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені   Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

9. Відповідно до   статті 1 цього Закону   державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

10. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути призупинені виключно за рішенням суду.

11. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

12. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

13. Відповідно до статті 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

14. За змістом частини першої статті 10 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» підприємства, установи, організації та громадяни - суб`єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов`язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов`язані, зокрема, здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо.

15. Згідно з частиною п`ятою-шостою статті 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися на підставі дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до першої групи, суб`єкту господарювання, об`єкт якого знаходиться на території зони відчуження, зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

16. У статті 35 Закону України «Про охорону земель» передбачено, що власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов`язані, зокрема, забезпечувати захист земель від засмічення.

17. Згідно частин першої - третьої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності); неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

18. За змістом частин першої - четвертої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій 

19. Згідно наявної у матеріалах справи копії наказу Державної екологічної інспекції у Закарпатській області № 570 від 30 жовтня 2017 року його видано для проведення позапланової перевірки Лопухівської сільської ради Тячівського району у період з 31 жовтня 2017 року по 01 листопада 2017 року. 

20. Будь-які докази на підтвердження наявності підстав для проведення перевірки позивача - а саме  відповідного наказу (рішення, розпорядження), із зазначенням його найменування та предмета перевірки, матеріали справи не містять.

21. За таких підстав акт від 31 жовтня 2017 року, складений за результатами здійснення заходу відносно Лопухівської сільської ради Тячівського району, не надавав підстав для звернення Державної екологічної інспекції у Закарпатській області до адміністративного суду з позовом про застосування до Товариства з обмеженою відповідальністю "Бирть" заходів реагування шляхом тимчасової заборони (зупинення) діяльності.

22. Також слід зазначити, що захід реагування у вигляді повного зупинення будівництва (робіт) є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

23. Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону № 877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

24. З урахуванням описаного колегія судів      погоджується з      висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для вжиття заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Бирть" шляхом тимчасової заборони (зупинення) діяльності товариства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

25. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Закарпатській області залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2018 року - без змін.

Постанова є остаточною  і  оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                              Н.   В. Коваленко

Суддя                                                                                                                                  Я.   О. Берназюк 

Суддя                                                                                                                                  І.   В. Желєзний