ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ                                      
18 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/801/18
Провадження № 11-523заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Городницького Свято-Георгіївського чоловічого ставропігійного монастиря на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2019 року в адміністративній справі за позовами релігійної організації «Релігійна громада Української Православної Церкви при храмі на ім`я Святителя Миколая Бердянської Єпархії міста Бердянська Запорізької області» (далі - Релігійна організація), Городницького Свято-Георгіївського чоловічого ставропігійного монастиря (далі - Монастир), Преосвященнійшого ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ) - єпископа Макарівського, вікарія Київської митрополії, намісника Десятинного монастиря Різдва Пресвятої Богородиці міста Києва Української православної церкви (далі - Єпископ, УПЦ відповідно) до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
1. У жовтні 2018 року до Верховного Суду звернулись Релігійна організація, Монастир, Єпископ з позовами до ВРУ. Усі позивачі просили суд визнати протиправною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 19 квітня 2018 року № 241-VIII «Про підтримку звернення Президента України до Вселенського Патріарха Варфоломія І про надання Томосу про автокефалію Православної церкви в Україні» (далі - Постанова).
Обґрунтовуючи позов, позивачі покликалися на те, що питання, з приводу якого прийнято Постанову, є виключно питанням церковного устрою та управління. Підтримавши Звернення Президента України, ВРУ разом з Президентом України звернулись до Вселенського Патріарха із питанням церковного устрою, яке є виключно внутрішнім питанням УПЦ.
Позивачі вважають, що з боку держави в особі ВРУ відбулось втручання у діяльність УПЦ. На їхню думку, відповідач намагається собою підмінити органи управління УПЦ. Також, на думку позивачів, надання УПЦ такої переваги перед іншими релігійними конфесіями, як створення незалежної церкви, є протиправним. Постанова суперечить і міжнародним актам.
Позивачі звертають увагу, що предметом позову не є неконституційність Постанови, а лише її законність, оскільки вона є індивідуальним актом, а не нормативно-правовим, не регулює суспільні відносини, а стосується окремого питання.
2. Касаційний адміністративний суд в складі Верховного Суду ухвалою від 25 квітня 2019 року закрив провадження у цій справі. Із посиланням на пункт 1 частини першої статті 1, частину першу статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд дійшов висновку, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що оскаржувана Постанова не має ознак нормативно-правового акта, оскільки не містить норм права, не змінює чи припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, не розрахована на довгострокове та неодноразове застосування. 
На підставі аналізу змісту Постанови суд виснував, що цей документ не має ознак й індивідуального акта, оскільки не стосується прав або інтересів певної особи, не містить виконавців та строків виконання.
За рішенням суду звернення Президента України до Вселенського Патріарха Варфоломія І є окремим документом щодо питання надання УПЦ автокефалії. ВРУ в цьому випадку лише задекларувала підтримку такого звернення. Самостійних правових наслідків така Постанова не створює.
Підсумовуючи наслідки свого розсуду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду визнав, що Постанова не пов`язана із реалізацією владних управлінських функцій, не породжує для позивачів безпосередньо жодних правових наслідків, а тому не може бути предметом оскарження в суді адміністративної юрисдикції.
3. Монастир не примирився із зазначеним рішенням суду й через представника подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2019 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Мотиви апеляційної скарги зводяться до того, що суд неправильно застосував норми матеріального і процесуального права. Постанова є індивідуальним актом в розумінні положень КАС, оскільки стосується певного кола осіб, визначеного за ознакою віросповідання, права яких на вільне віросповідання втручанням держави порушені. Індивідуальний акт може мати не прямий і формально визначений вплив на права конкретної особи, а стосуватися певної категорії чи групи осіб, тобто зачіпати права певної особи чи осіб не лише прямо, а й опосередковано.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 травня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Монастиря на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2019 року та ухвалою від 02 липня 2019 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
24 червня 2019 року від ВРУ надійшов відзив, в якому відповідач у цілому погоджується з мотивами оскарженої ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо відсутності між сторонами спірних відносин, які потребували б вирішення у суді адміністративної юрисдикції. Тому просить залишити її без змін, а апеляційну скаргу Монастиря - без задоволення.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу для продовження розгляду. Цього висновку дійшла з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).
Відповідно до статті 266 КАС правила щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ та Президента України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України.
У Рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань.
КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Предметом оскарження до адміністративного суду може бути рішення суб`єкта владних повноважень, яке порушує права, свободи чи інтереси позивача. За правовою природою цих рішень виділяють два їх види: нормативно-правові акти та індивідуальні акти.
У статті 4 КАС (пункти 18, 19) визначено, що слід розуміти як нормативно-правовий акт, що є індивідуальним актом.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
З`ясування виду акта має істотне значення, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються, а індивідуальні акти - лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.
Згідно з частиною другою статті 264 КАС право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Інші особи не можуть оскаржити такий акт.
Такий самий підхід застосовується і до правових актів індивідуальної дії. Оскаржити їх можуть лише особи, яких цей акт стосується.
Позивачі, які належить до парафії УПЦ, просили суд перевірити законність Постанови.
Оцінюючи правову природу оскаржуваної Постанови, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду взяв до уваги, що згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Відповідно до статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші акти.
Цей Суд виснував, що оскаржувана Постанова не має ознак нормативно-правового акта, оскільки не містить норм права, не змінює чи припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, не розрахована на довгострокове та неодноразове застосування. Позивачі також погоджуються, що Постанова не є нормативно-правовим актом.
Індивідуальні акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє ці акти від нормативних, є їх правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їх конкретність, а саме чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративних правовідносин, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, індивідуальних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
Проаналізувавши зміст оскаржуваної Постанови, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що вона не має ознак індивідуального акта, оскільки не стосується прав або інтересів певної особи, не містить її виконавців та строків виконання.
Цей суд зважав і на те, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
Із посиланням на зміст Постанови суд першої інстанції правильно визнав, що звернення Президента України до Вселенського Патріарха Варфоломія І є окремим документом щодо питання надання УПЦ автокефалії. ВРУ в цьому випадку лише задекларувала підтримку такого звернення. Самостійних правових наслідків така Постанова не створює.
В аспекті наведеного слушним є посилання на Ухвалу Конституційного Суду України від 07 березня 2019 року (справа № 1-416/2018 (6718/18)) про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо конституційності Постанови, у якій Конституційний Суд України звернув увагу, що ВРУ може приймати рішення політичного характеру для висловлення своєї позиції та оцінки тих чи інших подій, фактів, обставин. Приймаючи Постанову, ВРУ засвідчила свою політичну позицію щодо підтримки звернення Президента України до Вселенського Патріарха Варфоломія І про надання Томосу про автокефалію Православної церкви в Україні.
Беручи до уваги наведене, суд першої інстанції підсумував, що оскаржувана Постанова не пов`язана із реалізацією владних управлінських дій, не породжує для позивачів безпосередньо жодних правових наслідків, а тому не може бути предметом оскарження в суді адміністративної юрисдикції.
6. Велика Палата Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і причин для втручання в нього немає.
Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2019 року.
Керуючись статтями 250, 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Городницького Свято-Георгіївського чоловічого ставропігійного монастиря залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 25 квітня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                     М. І. Гриців
Судді:                                    С. В. Бакуліна                                             Л. М. Лобойко
                                               В. В. Британчук                                          Н. П. Лященко
                                               Ю. Л. Власов                                              О. Б. Прокопенко
                                               Д. А. Гудима                                                           В. В. Пророк
                                               Ж. М. Єленіна                                            Л. І. Рогач
О. С. Золотніков                                        В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв                                                О. Г. Яновська