ПОСТАНОВА
Іменем України

14 листопада 2019 року 
м. Київ
справа №712/9650/16-а
адміністративне провадження №К/9901/13167/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 712/9650/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Адміністративної комісії Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - Адмінкомісія), Виконавчого комітету Черкаської міської ради (Виконком Черкаської міськради) про визнання незаконною та скасування постанови про адміністративне стягнення від 10.08.2016 №222, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Виконкому   Черкаської   міськради 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02.11.2016,  ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Ісаєнко Ю.А., суддів Губської Л.В.,  Федотова І.В., - 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 23.08.2016  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати постанову Адмінкомісії від 10.08.2016 № 222 про накладення на нього адміністративного стягнення у виді штрафу в розмірі 1360, 00 грн за адміністративне правопорушення, передбачене статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та закрити справу про адміністративне правопорушення у зв`язку із відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення.
Позов ОСОБА_1 обґрунтував, зокрема тим, що він може вільно встановлювати або переносити огорожу на належних йому на праві власності і користуванні земельних ділянках. Крім того позивач зазначив, що пункт 3.1.11 Правил благоустрою міста Черкаси, затверджених рішенням Черкаської міськради від 11.11.2008 № 4-688 (далі - Правила благоустрою), за порушення якого його притягнуто до адміністративної відповідальності, не розповсюджується та не регулює правовідносини власників та користувачів приватних будинків і його застосування є неправомірним.
2. Соснівський районний суд міста Черкаси постановою від 21.09.2016 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 02.11.2016 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким задовольнив позовні вимоги: визнав протиправною та скасував постанову Адмінкомісії про адміністративне стягнення від 10.08.2016 № 222. 
4. 22.11.2016 Виконком Черкаської міськради звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02.11.2016, а постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 21.09.2016 - залишити в силі.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21.12.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 16.01.2017 від позивача до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване Виконкомом Черкаської міськради  рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
7. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
8. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України)
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Суди встановили, що позивач має у власності житловий будинок за адресою:         АДРЕСА_1 .
Зокрема, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 набули у приватну власність 77/100 частин житлового будинку АДРЕСА_2 (відповідно до наказу департаменту містобудування Виконкому Черкаської міськради від 10.07.2012 №504-а змінено адресу на АДРЕСА_1 ), про що свідчить свідоцтво на право власності на житло від 22.04.1998. Власником 23/100 частини даного будинку є ОСОБА_4 .
Рішенням Черкаської міськради від 26.02.2015 №2-1048 позивачу, а також ОСОБА_3 , ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0770 га безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); земельної ділянки орієнтовною площею 0,0167 га в оренду на 5 років для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
21.07.2016 головним спеціалістом відділу інспектування управління інспектування Департаменту архітектури, містобудування та інспектування Черкаської міськради складено протокол про адміністративне правопорушення №246, яким зафіксовано факт самовільного встановлення позивачем паркану із фундаментних блоків та металевого профілю на землях Черкаської міськради без відповідного дозволу за адрсою: АДРЕСА_1 .
Протоколом встановлено порушення позивачем пункту 3.1.11 Правил благоустрою, за що передбачена відповідальність статтею 152 КУпАП; позивачу були роз`яснені його права і обов`язки, передбачені статтею 268 КУпАП, про що зроблено відмітку; також позивача повідомлено про дату, час і місце розгляду справи про адміністративне правопорушення.
Також, аналогічного змісту протокол був складений Адмінкомісією від 10.08.2016 за №222.
10.08.2016 Адмінкомісією Виконкому Черкаської міської ради винесено постанову про адміністративне стягнення №222, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 152 КУпАП, у зв`язку із чим на нього накладено штраф у розмірі 1360, 00 грн.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що дії Адмінкомісії стосовно винесення постанови про накладення на            ОСОБА_1 штрафу за самовільне встановлення паркану є правомірними. 
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної  інстанції виходив із того, що оскільки з боку позивача відсутнє порушення правил у сфері благоустрою міста, то оскаржувана постанова від 10.08.2016 №222 є протиправною та  підлягає скасуванню з огляду на те, що земельна ділянка, на якій позивач встановив паркан не є об`єктом благоустрою населеного пункту, оскільки не є територією загального користування, парком, рекреаційною зоною, садом, сквером або майданчиком та іншим об`єктом, перелік який передбачений у статті 13 Закону України від  06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) та пункті 2.2 Правил благоустрою, а також те, що земельна ділянка, на якій позивач встановив паркан не є територією загального користування.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Касаційна скарга Виконкому Черкаської міськради  мотивована, зокрема тим, що застосування судом апеляційної інстанцій пункту 3.1.11 Правил благоустрою лише щодо територій ринків, торгівельних зон і прилеглих до них територій повністю невілює заборону щодо самовільного розташування споруд та конструкцій на території міста, що призведе до можливості будь-якої особи розміщувати за власним бажанням будь-які споруди, паркани, гаражі, тощо на території міста.
14. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказує на те, що підпункт 3.1.11 пункту 3.1 Правил благоустрою визначає відповідальних осіб за стан території ринків, торгівельних зон і прилеглих до них територій та закріплених за ними в установленому порядку територій, літніх майданчиків, закладів торгівлі і громадського харчування. Отже вказана норма не розповсюджується та не регулює правовідносини власників та користувачів приватних будинків та закріплених за ними територій, а її застосування для цих цілей є неправовірним.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Правові, економічні, екологічні, соціальні та  організаційні засади благоустрою   населених пунктів визначаються Законом № 2807-IV, який спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
18. Згідно з абзацом другим частини першої статті 1 Закону № 2807-IV благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
19. До  повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження правил  благоустрою  територій  населених пунктів (пункт 2 частини першої статті 10 Закону № 2807-IV).
20. Згідно із частиною першою статті 34 Закону № 2807-IV  правила  благоустрою  території населеного пункту - це нормативно-правовий  акт,  яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.
21. Статтею 12 Закону № 2807-IV  передбачено, що суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.
22. До об`єктів благоустрою населених пунктів відповідно до статті 13 зазначеного Закону належать:
1) території загального користування: а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; б) пам`ятки культурної та історичної спадщини; в) майдани, площі, бульвари , проспекти; г) вулиці, дороги, провулки, узвози , проїзди , пішохідні та велосипедні доріжки; ґ) пляжі; д) кладовища; е) інші території загального користування;
2) прибудинкові території;
3) території будівель та споруд інженерного захисту територій;
4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.
До об`єктів благоустрою можуть належати також інші території в межах населеного пункту.
23.   Громадяни у сфері благоустрою  населених пунктів згідно із статтею 17 Закону № 2807-IV  зобов`язані, зокрема:
утримувати  в  належному  стані  об`єкти  благоустрою (їх частини),  що перебувають у їх власності або користуванні, а також визначену   правилами   благоустрою  території  населеного  пункту прилеглу  до  цих  об`єктів  територію;  
дотримуватися  правил  благоустрою   території   населених пунктів;
24.  Відповідно до статті 23 Закону № 2807-IV до об`єктів благоустрою території житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, на яких розміщені об`єкти житлової забудови,  громадські будівлі та споруди, інші об`єкти загального користування. 
Благоустрій території житлової та громадської забудови здійснюється з  урахуванням вимог використання цієї території відповідно до затвердженої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також установлених будівельних норм, державних стандартів, норм і правил.
25. Таким чином земельні ділянки в межах населених пунктів, на яких розміщені об`єкти житлової забудови відносяться до об`єктів благоустрою.
26. З метою удосконалення та приведення у відповідність до вимог Закону № 2807-IV правил утримання території міста, визначення правових, економічних, екологічних, соціальних та організаційних засад благоустрою міста, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини, Черкаською міськрадою рішенням від 11.11.2008 №4-688 затверджені Правила благоустрою.
27. Згідно із пунктом 2.2 Правил благоустрою до об`єктів благоустрою міста належать: 1) території загального користування; 2) прибудинкові території; 3) прилеглі території до будівель та споруд; 4) закріплені зони інженерних мереж; 5) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.
28. Відповідно до пункту 2.3 зазначених Правил елементами благоустрою є:                 1) покриття площ, вулиць, доріг, проїздів, алей, бульварів, тротуарів, пішохідних зон і доріжок відповідно до діючих норм і стандартів; 2) зелені насадження (у тому числі сніго-, шумозахисні та протиерозійні) вздовж вулиць і доріг, в парках, скверах, на алеях, бульварах, в садах, інших об`єктах благоустрою загального користування, санітарно-захисних зонах, на прибудинкових територіях; 3) будівлі та споруди збирання, накопичення та вивезення відходів; 4) засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами; 5) технічні засоби регулювання дорожнього руху; 6) будівлі і споруди системи інженерного захисту територій; 7) комплекси та об`єкти монументального мистецтва; 8) обладнання (елементи) дитячих, спортивних, господарчих, торговельних та інших майданчиків; 9) малі архітектурні форми; 10) інші елементи благоустрою, визначені відповідними нормативно-правовими актами.
29. Підпунктом 3.1.11 Правил благоустрою передбачена відповідальність за утримання в належному санітарному стані, прибережних зон, парків, скверів, ринків, кладовищ та інших об`єктів на території міста, яка покладається на керівників ринків, закладів торгівлі і громадського харчування, відповідальних осіб, які отримали дозвіл на облаштування торгівельної зони в установленому порядку стосовно території ринків, торгівельних зон і прилеглих до них територій та закріплених за ними в установленому порядку територій, літніх майданчиків закладів торгівлі і громадського, харчування. Ці підприємства, крім прибирання території, зобов`язані забезпечити встановлення урн, біотуалетів на своїх територіях і забезпечити їх обслуговування, своєчасне вивезення сміття.
Усі власники ринків, підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту зобов`язані проводити благоустрій прилеглої території, облаштовувати газони та квітники, відповідно до паспорта, узгодженого з управлінням містобудування та архітектури міськвиконкому. Робота ринків не повинна погіршувати санітарний стан місця його знаходження, негативно впливати на умови проживання мешканців прилеглих будинків та створювати перешкоди для руху транспорту і пішоходів.
Встановлення об`єктів дрібно - роздрібної торгівельної мережі юридичними та фізичними особами на вулицях міста проводиться на підставі дозволу, виданого відповідним структурним підрозділом виконавчого комітету міської ради в установленому порядку. Торгівля у невизначених місцях забороняється.
Забороняється надавати дозвіл на торгівлю на зелених зонах міста.
При торгівлі напоями на розлив, стічні води повинні відводитись до каналізаційної мережі, а при її відсутності - в спеціальні резервуари. Звільнена тара підлягає щоденному вивезенню.
30. До того ж рішенням Черкаської міськради від 21.03.2013 №3-1640 «Про внесення змін до Правил благоустрою міста Черкаси» підпункт 3.1.11 доповнено наступними абзацами:
«Власники (користувачі) тимчасових споруд, що здійснюють торгівлю продовольчими товарами, зобов`язані забезпечити дотримання санітарних норм і правил в зазначених об`єктах (облаштування біотуалетів, рукомийників, засобів гігієни, тощо).
На території міста Черкаси забороняється самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски, гаражі, тощо.»
31. Тобто, положення вказаного пункту 3.1.11 Правил благоустрою передбачають відповідальність керівників ринків, закладів торгівлі і громадського харчування, відповідальних осіб, які отримали дозвіл на облаштування торгівельної зони в установленому порядку стосовно території ринків, торгівельних зон і прилеглих до них територій та закріплених за ними в установленому порядку територій, літніх майданчиків закладів торгівлі і громадського харчування.
32.  При цьому,  змістом статті 42 Закону № 2807-IV передбачено також, що винні особи у порушенні правил благоустрою територій населених пунктів притягуються до відповідності, передбаченої законом.
33. Зокрема, згідно зі статтею 152 КУпАП порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб`єктів підприємницької діяльності - від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
34. Відповідно частини другої статті 6 КУпАП органи місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації, забезпечуючи відповідно до Конституції України додержання законів, охорону державного і громадського порядку, прав громадян, координують на своїй території роботу всіх державних і громадських органів по запобіганню адміністративним правопорушенням, керують діяльністю адміністративних комісій та інших підзвітних їм органів, покликаних вести боротьбу з адміністративними правопорушеннями.
35. Справи про адміністративні правопорушення відповідно до пункту 1 частини першої статті 213 КУпАП розглядаються адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад.
36. Частиною першою статті 218 КУпАП передбачено, що адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені, зокрема статтею 152 цього Кодексу.
37. Отже, адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення, у тому числі щодо накладення адміністративного стягнення за порушення правил благоустрою територій населених пунктів.
38. Відповідно до частини другої статті 5 КУпАП сільські, селищні, міські ради встановлюють відповідно до законодавства правила, за порушення яких адміністративну відповідальність передбачено статтями 152, 159 і 182 цього Кодексу.
39. Аналіз наведених норм права та встановлені у справі обставини свідчать про те, що при винесенні оспорюваної постанови по справі про адміністративне правопорушення, в порушення вимог статті  280 КУпАП, не з`ясовані всі обставини, що підлягають з`ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення, а саме: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність.
40. Відповідно до пункту 3.1.11 Правил благоустрою передбачена, зокрема заборона самовільного встановлення на території м. Черкаси об`єктів зовнішньої реклами, торгівельних лотків, павільйонів, кіосків, гаражів, тощо.
41. В даному випадку, позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за встановлення паркану на земельній ділянці між його домоволодінням та домоволодінням співвласника - ОСОБА_4 , тобто у внутрішньому дворі.
42. За таких обставин, на думку колегії суддів, правопорушення, за яке позивача притягнуто до адміністративної відповідальності не має сукупності всіх юридичних ознак, що визначають склад правопорушення, зокрема в даному випадку відсутнє протиправне діяння передбачене пунктом 3.1.11 Правил благоустрою з боку позивача, тому постанова суду апеляційної інстанції про задоволення  позовних вимог ґрунтується на правильному розумінні закону. 
43. З урахуванням наведеного, колегія судді погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог у цій справі. 
44. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -  
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02.11.2016 у справі                       № 712/9650/16-а - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду