ПОСТАНОВА
Іменем України

17 вересня 2019 року 
Київ
справа №806/1723/18
адміністративне провадження №К/9901/14719/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №806/1723/18
за позовом  Приватного підприємства "Виробниче комерційне підприємство Проспект" до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Геннадія Віталійовича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача  - ОСОБА_1 , про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Приватного підприємства "Виробниче комерційне підприємство Проспект" 
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018, ухвалене судом у складі судді Панкеєвої В.А.
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019, прийняту судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Матохнюка Д.Б., суддів: Курка О.П., Совриги Д.І.                 
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. Приватне підприємство "Виробниче комерційне підприємство Проспект" (далі - позивач, ПП "ВКП Проспект") звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Г.В., у якому просило:
- визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Г.В. з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства позивачем, за наслідком якої 22.12.2017 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №453-ДК/346/АП/09/01/-17;
- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22.12.2017 №453-ДК/-250Пр/03/01/-17.
В обґрунтування позовних вимог ПП "ВКП Проспект" посилалось на проведення перевірки з порушенням норм законодавства та протиправність припису, винесеного за результатами такої перевірки.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019 та прийняти нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 01.04.2012 між                                 ОСОБА_1 та ПП «ВКП Проспект» укладено договір будівельного підряду №01/04-12, згідно з яким підприємство зобов`язалось виконати роботи з будівництва водойми для рибогосподарських потреб на земельній ділянці в межах Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області згідно з затвердженою проектно-кошторисною документацією.
Листом від 07.10.2016 ОСОБА_1 звернулась до ПП "ВКП Проспект" про зупинення робіт з будівництва ставка для рибогосподарських потреб за договором будівельного підряду з 07.10.2016, у зв`язку з винесенням припису про зупинення виконання будівельних робіт на об`єкті.
Ухвалою слідчого судді Коростишівського районного суду Житомирської області від 20.11.2017 у справі №280/1610/15-к надано дозвіл на проведення обшуку на території земельних ділянок з кадастровими номерами: 1822587000:05:000:0074; 1822587000:05:000:0075; 1822587000:05:000:0093; 1822587000:05:000:0094; 1822587000:05:000:0095; 1822587000:05:000:0096; 1822587000:05:000:0097; 1822587000:05:000:0104; 1822587000:05:000:0105; 1822587000:05:000:0107, які на праві приватної власності належать ОСОБА_1 та знаходяться за межами села Стрижівка Коростишівського району Житомирської області.        
Постановою начальника слідчого відділення Коростишівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Житомирській області від               24.11.2017 призначено в кримінальному провадженні №12015060190000192 перевірку з питань самовільного зайняття земельної ділянки, нецільового використання цієї земельної ділянки, а саме: зняття верхнього шару ґрунту без спеціального дозволу, безгосподарського використання землі, що спричинило тривале зниження або втрату її родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури ґрунту при використанні земельної ділянки загальною площею близько 17 га, яка розміщена поблизу села Стрижівка Коростишівського району Житомирської області та належить на праві приватної власності ОСОБА_1 
Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області винесено наказ від 24.11.2017 №453 ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель", яким доручено державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якову Г.В. у термін з 24.11.2017 по 22.12.2017 здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів, шляхом проведення перевірки використання земельної ділянки на території Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області.
На підставі вказаного наказу, державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Житомирській області Хом`яковим Г.В. за участю слідчого СВ Коростишівського відділу поліції ГУНП в Житомирській області Кавецького О.І. та прокурора Коростишівської місцевої прокуратури Прищепи І.В. у присутності директора ПП «ВКП Проспект» Фаізова Р.Ш. проведено перевірку за об`єктом  - земельна ділянка, розташована на території Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області, за результатами якої складено акт від 22.12.2017 №453-ДК/346/АП/09/01/-17.
У ході проведеної перевірки встановлено, що ПП «ВКП Проспект» здійснювало діяльність на території земельних ділянок за кадастровими номерами: 1822587000:05:000:0093; 1822587000:05:000:0094; 1822587000:05:000:0095; 1822587000:05:000:0096; 1822587000:05:000:0097; 1822587000:05:000:0105, які належать до земель сільськогосподарського призначення за цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства та належать на праві власності ОСОБА_1 . 
Так, позивачем на підставі договору підряду на будівництво ставка для рибогосподарських потреб від 01.04.2012 №01/04-12, укладеного з власником вказаних земельних ділянок, здійснено роботи по зняттю та перенесенню ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) за межі зазначених ділянок, без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, загальною площею 8,9777 га.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на момент проведення перевірки спеціальний дозвіл Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки на загальну площу 8,9777 га, в порушення статті 168 Земельного кодексу України, позивачем не отримано.  У зв`язку з чим, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відсутність вказаного спеціального дозволу відповідно до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" свідчить про невиконання умов зняття, збереження і нанесення родючого шару ґрунту на земельній ділянці загальною площею 8,9777 га.
Також, у ході перевірки встановлено, що позивач, на земельних ділянках, які відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення за цільовим призначенням для ведення особистого сільського господарства приватної форми власності видобуває пісок промисловим способом за допомогою днопоглиблювального пристрою (земснаряду) НСС 400/20 ГР на загальній площі 8,9777 га. На момент перевірки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки або її частини зі зміною її цільового призначення ПП "ВКП Проспект" не виготовлявся та рішенням органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування не затверджувався, що є порушенням статей 20 та 21 Земельного кодексу України. Рішення органу виконавчої влади    або місцевого самоврядування про зміну цільового призначення земельної ділянки або її частини у позивача відсутнє, що у відповідності до статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" свідчить про факт нецільового використання земельної ділянки загальною площею 8,9777 га.
За результатами спірної перевірки, відповідачем винесено припис від                  22.12.2017 №453-ДК/0250Пр/03/01/-17, яким зобов`язано позивача усунути порушення вимог земельного законодавства, які встановлені актами обстеження та перевірки, та попереджено його про притягнення до адміністративної відповідальності, передбаченої статтею 188-5 КУпАП, в разі невиконання припису. Крім того, зобов`язано повідомити про виконання припису до 23.01.2018.
Не погоджуючись з діями уповноваженого органу щодо проведення перевірки та винесення за її результатами спірного припису, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором Головного управління Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок; для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності, що свідчить про наявність у відповідача повноважень щодо проведення перевірки та складення за наслідками такої припису.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. В обґрунтування касаційної скарги позивач посилається на те, що                                                      ПП «ВКП Проспект» є виконавцем підрядних робіт в межах господарських взаємовідносин та не має статусу користувача зазначених земельних ділянок, а отже не несе відповідальність за порушення статей 20 та 168 Земельного кодексу України, які визначають права та обов`язки для учасників земельних відносин (власників земельних ділянок та землекористувачів). Позивач вказує на те, що всі роботи по переміщенню поверхневого грантового покриву земельних ділянок проводились в межах однієї і тієї ж самої земельної ділянки в період відсутності заборон на проведення таких робіт та у відповідності до проектної документації. Крім того, посилається на те, що законодавство зобов`язує отримати дозвол на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок лише власників та землекористувачів земельних ділянок, яким позивач не являється. Уповноваженою особою проведено перевірку без повідомлення, дозволу та участі власника земельної ділянки, що на переконання позивача, є порушенням статті 30 Конституції України.
7.  Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надіслало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін з посиланням на її необґрунтованість, з огляду на те, що при проведенні перевірки позивача та винесенні припису, державний інспектор діяв в межах визначених законодавством повноважень.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
8.  Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов наступних висновків.
10. Відповідно до  статті 19 Конституції України  органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими  Конституцією  та законами України.
11. Згідно з частинами першою та другою  статті 2 Земельного кодексу України  земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
12. Відповідно до  статті 187 Земельного кодексу України  контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
13. Згідно з статтею 188 Земельного кодексу України  державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
14. Згідно  з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від                                                            22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України»  організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
15. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
16. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
17. Відповідно до статті 4 Закону №963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
18. Згідно зі статтею 5 Закону №963-IV державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
19. Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Відповідно до  змісту статті 9 Закону №963-IV  державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Згідно з статтею 10 Закону   №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:        
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
20. Наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 №308 затверджено Положення про Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - Положення №308).
За змістом підпункту 30 пункту 4 Положення №308 Головне управління відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за:  виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних із порушенням ґрунтового покриву;  використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення.
Відповідно до положень підпункту 1 пункту 6 Положення №308 посадові особи Головного управління в межах своїх повноважень мають право: складати акти перевірок; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також  про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом. 
21. Відповідно до зазначених норм, контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
22. Позивач обґрунтовує протиправність дій відповідача з проведення перевірки положеннями  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме, позивачем зазначено, що в даному випадку мала місце перевірка в порядку, визначеному Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а також зазначено про порушення відповідачем вимог цього Закону.
Статтею 2    Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених      Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок визначені у вказаному Законі не відносяться до здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
Враховуючи те, що норми  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо того, що на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV, а відтак, посилання позивача на  вказаний вище Закон  є безпідставним.    
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу від 24.11.2017 №453 ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель» здійснено перевірку використання земельної ділянки на території Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області, тобто уповноваженою особою відповідача здійснена перевірка не суб`єкта господарювання (позивача), а об`єкта - земель в адміністративних межах Стрижівської сільської ради Коростишівського району Житомирської області, у зв`язку з чим, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що адміністративний позов у частині визнання протиправними дій державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області Хом`якова Г.В. з проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства позивачем, за наслідком якої  22.12.2017 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №453-ДК/346/АП/09/01/-17, не підлягає задоволенню, зважаючи на те, що така перевірка не стосується позивача, а отже не може спричинити порушення його прав або інтересів. 
23. Щодо вимоги визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22.12.2017 №453-ДК/-250Пр/03/01/-17, колегія суддів зазначає наступне.
24. Відповідно до  статті 20 Земельного кодексу України  зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
25. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою; щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
26. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому  статтею 186-1 цього Кодексу.
27. Згідно зі  статтею 168 Земельного кодексу України  ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:
а)проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов`язаних з їх обслуговуванням об`єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під`їзних доріг, ліній електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;
б) проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов`язаних з їх експлуатацією об`єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під`їзних дорогах, лініях електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення.
При цьому, у випадках, визначених підпунктами "а" і "б", зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
28. Відповідно до частини третьої   статті 168 Земельного кодексу України  при здійсненні діяльності, пов`язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.
29. Контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України (стаття 187 Земельного кодексу України).
30. Згідно з частиною першою  статті 188 Земельного кодексу України  державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
31. Відповідно до матеріалів справи, за результатами проведеної перевірки, встановлено порушення позивачем вимог статей 168 та 222 Земельного кодексу України, у частині здійснення зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, а також порушення статей 20, 21 Земельного кодексу України та статті 1 Закону №936 у частині відсутності у позивача рішення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, що свідчить про нецільове використання земельної ділянки, зважаючи на встановлений під час перевірки факт видобування позивачем піску промисловим способом на земельних ділянках, які відносяться до категорії земель сільськогосподарського призначення.
32. Так, стаття 168 Земельного кодексу України  встановлює вимоги для власників земельних ділянок та землекористувачів щодо здійснення зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок виключно за наявності отриманого ними спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, за виключенням певних випадків.
33. Відповідно до статті 10  Закону №963-IV,   до повноважень державного інспектора віднесено, зокрема, надання обов`язкових для виконання вказівок (приписів) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом.
34. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частин першої  статті 4 КАС України).
Відтак, припис - це обов`язкова для виконання письмова вимога уповноваженого органу щодо усунення порушень вимог законодавства. Заходи в приписі, спрямовані на усунення порушень вимог закону, а відтак, мають бути чітко сформульовані та конкретизовані.
Разом з тим, спірний припис містить висновки про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, однак, не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання для усунення виявлених порушень.
З огляду на правову природу припису, такий породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а відтак, наділений рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність"  припису передбачає його обґрунтованість.
У даній справі зміст спірного припису, який є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для адресата, полягає в тому, щоб "усунути порушення вимог земельного законодавства", встановлені уповноваженою особою. Додатково про обов`язковий характер даного припису свідчить застереження в ньому про те, що його невиконання є підставою для притягнення до адміністративної відповідальності.
Зазначивши у приписі про необхідність «усунути порушення вимог земельного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення встановлених перевіркою порушення  вимог законодавства.
Крім того, порушення, які встановлені при проведенні перевірки та вказані у спірному приписі, з посиланням на порушення вимог статей 20, 21, 168 та 222 Земельного кодексу України та статті 1 Закону №963-IV, суб`єктно стосуються власників або землекористувачів земельних ділянок, до яких позивач не відноситься, зважаючи на проведення певних робіт на спірних земельних ділянках на підставі договору підряду на будівництво ставка для рибогосподарських потреб від 01.04.2012 №01/04-12, укладеного з власником таких земельних ділянок ОСОБА_1 .
З аналізу змісту припису Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22.12.2017 №453-ДК/-250Пр/03/01/-17 як акта індивідуальної дії видно, що такий винесений з порушенням вимог законодавства щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим
та стосується порушень, які суб`єктно відносяться до власників або землекористувачів земельних ділянок, яким позивач не являється, а отже підлягає скасуванню.
35. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
36. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу управління Приватного підприємства "Виробниче комерційне підприємство Проспект" задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019 у частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22.12.2017 №453-ДК/-250Пр/03/01/-17 - скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення.
Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 22.12.2017 №453-ДК/-250Пр/03/01/-17.
В іншій частині рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 26.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від                       13.03.2019 у справі №806/1723/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик,
Судді Верховного Суду