ПОСТАНОВА
Іменем України

28 листопада 2019 року 
Київ
справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)
адміністративне провадження №К/9901/38438/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І. 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №№2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агропромбуд" до Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради про визнання дій протиправними та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради на постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 28 січня 2015 року, ухвалену у складі головуючого судді Похвалітой С.М., та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі: головуючого - судді Дурасової Ю.В., суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.,
в с т а н о в и в :
ТОВ "Агропромбуд" звернулося до суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради про визнання протиправними дій по визначенню розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м.Дніпродзержинська без договорів оренди землі за період з 2010 року по 2013 роки в частині нарахування збитків Товариству з обмеженою відповідальністю «Агропромбуд» в розмірі 46 679,42 грн. та скасування пункту 7 частини 2 акту «Про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м. Дніпродзержинська без договорів оренди за період з 2010 року по 2013 роки», визначення розміру збитків , заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м. Дніпродзержинська без договорів оренди за період з 2010 по 2013 роки» у частині визначення розміру збитків у сумі 46 679,42 грн., нарахованих Товариству з обмеженою відповідальністю «Агропромбуд».
Постановою Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 28 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року, позов задоволено. 
Суди встановили, що 12 лютого 2014 року Виконавчим комітетом Дніпродзержинської міської ради прийнято рішення № 31 «Про затвердження акту про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м. Дніпродзержинська без договорів оренди за період з 2010 року по 2013 роки». 
В п.7 акта про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді від 05.02.2014 зазначено, що ТОВ «Агропромбуд» заподіяло збитки у сумі 46679,42 грн. у вигляді недоотриманої орендної плати, що заподіяні внаслідок тимчасового зайняття земельних ділянок та використання їх без відповідних договорів по бульвару Героїв, 1-Ж, за період з 01.01.2013 по 31.12.2013. В розрахунку недоотриманої орендної плати за користування Товариством земельною ділянкою без оформлення документів на землекористування, який є невід`ємною частиною акта про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді від 05.02.2014, збитки нараховані за використання земельної ділянки площею 0,4110 га., розташованої в м.Дніпродзержинську, бульвару Героїв, 1-Ж, та підставою для нарахуванням збитків позивачу є рішення від 29.04.2011 «Про продовження права користування земельними ділянками». 
Не погоджуючись із вказаним рішенням та діями відповідача, Товариство звернулось до суду з даним позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що спірна сума збитків, яку затвердив відповідач, обґрунтовується лише умовним припущенням про можливість отримання ним прибутку в результаті випадкового збігу обставин.
Не погоджуючись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Виконавчий комітет Дніпродзержинської міської ради оскаржив їх у касаційному порядку. Просить скасувати ухвалені судові рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
У поданих запереченнях ТОВ «Агропромбуд» просить відмовити в задоволенні скарги.
Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги з огляду на таке.
Суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу по суті, виходили з того, що цей спір є адміністративним.
Колегія суддів з такими висновками судів попередніх інстанцій не погоджується з огляду на таке.
Відповідно до статті 2 КАС (у редакції, чинній на час подання позову) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС у зазначеній редакції).
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України (у чинній редакції) суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (в редакції, чинній на час звернення Товариства до суду та розгляду справи судами) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Як вбачається з матеріалів справи, Товариство обґрунтувало свої вимоги тим, що рішення відповідача про затвердження акта з визначення та відшкодування збитків власникам землі є протиправним, оскільки не відповідає нормам чинного законодавства, зокрема прийнято з порушенням статті 157 Земельного кодексу України. 
У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною третьою статті 157 ЗК України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам установлюється Кабінетом Міністрів України.
За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку, що виконком, вважаючи, що Товариство завдало власнику земельної ділянки (територіальній громаді) збитки у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Таким чином, повноваження виконкому у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку, а стосовно відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії та рішення виконкому не створюють жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 6 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а та від 11 вересня 2019 року у справі №826/1773/18
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.
Колегія суддів зазначає, що у разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до господарського суду з позовом до Товариства про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову адміністрації буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Відповідно до статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті стаття 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, постанова Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 28 січня 2015 року та ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради задовольнити частково.
Постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 28 січня 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року - скасувати.
Провадження у адміністративній справі №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14) -- закрити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду