П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
 
16 жовтня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 509/894/17
Провадження № 11-588апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Селищна рада) на постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 04 липня 2017 року (суддя Кириченко П. Л.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року (судді Бітов А. І., Лук`янчук О. В., Ступакова І. Г.) у справі № 509/894/17 за позовом Приватного підприємства «Тепличне» (далі - ПП «Тепличне») до Селищної ради, секретаря Селищної ради Щур Валентини Василівни, про визнання протиправним і скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.                 У березні 2017 року ПП «Тепличне» звернулося до суду з позовом до Селищної ради та секретаря Селищної ради Щур В. В., у якому просило: 
- визнати протиправним і скасувати рішення Селищної ради від 02 березня 2017 року № 661-VI «Про направлення листа ПП «Тепличне» та проведення виїзної перевірки стану виконання усунення порушень земельного законодавства» (далі - спірне рішення);
- визнати протиправною бездіяльність секретаря Селищної ради Щур В. В. при опрацюванні запиту ПП «Тепличне» від 06 березня 2017 року.
2.                 На обґрунтування позову ПП «Тепличне» зазначило, що відповідач не наділений повноваженнями на проведення перевірок суб`єктів господарювання на предмет дотримання ними вимог земельного законодавства, а тому спірне рішення прийнято з порушенням вимог чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3.                 Овідіопольський районний суд Одеської області постановою від 04 липня 2017 року задовольнив позовні вимоги частково: визнав протиправним і скасував оскаржуване рішення Селищної ради. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
4.                 Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12 вересня 2017 року постанову суду першої інстанції залишив без змін. 
5.                 Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив із того, що оскільки повноваження щодо перевірки дотримання вимог земельного законодавства покладено на Державну інспекцію сільського господарства України та на її територіальні органи, то саме ці органи повинні здійснювати контроль за усуненням порушень вимог вказаного законодавства. Відтак спірне рішення було прийнято Селищною радою поза межами повноважень та способу, передбачених Конституцією та законами України; необґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для його прийняття.
6.                 Відмовляючи у задоволенні решти позовних вимог, суди виходили з того, що на запит про надання публічної інформації відповідь надана в повному обсязі та в передбачений законом строк.
7.                 При цьому, вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
8.                 Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, Селищна рада подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої вказала на неправильне застосування судами норм, які визначають юрисдикцію цього спору в частині вказаних вимог, внаслідок чого суди дійшли висновку про належність спору в цій частині до адміністративної юрисдикції. 
9.                 За твердженням скаржника, спірне рішення органу місцевого самоврядування прийнято не на виконання ним владних управлінських функцій, а як стороною договору оренди землі (орендодавцем).
10.             У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та закрити провадження у справі в частині позовної вимоги, заявленої до Селищної ради.
Позиція інших учасників справи
11.             На час розгляду справи позивач та інший відповідач заперечень (відзивів) на касаційну скаргу не надіслали. 
Рух касаційної скарги
12.             Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 13 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
13.             15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
14.             Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15.             У березні 2018 року касаційну скаргу Селищної ради передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
16.             Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 червня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
17.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 липня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України, а саме з огляду на відсутність клопотань учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
18.             03 березня 2017 року Селищна рада направила на адресу ПП «Тепличне» листа за № 112, у якому на підставі частини першої статті 24 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV) вимагала у строк до 16 березня 2017 року усунути порушення земельного законодавства стосовно нецільового використання земельної ділянки, отриманої підприємством в оренду на підставі договору оренди землі від 18 червня 2004 року (зі змінами від 18 січня 2007 року), та використовувати вказану земельну ділянку виключно за цільовим призначенням - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. 
19.             У цьому ж листі Селищна рада повідомила ПП «Тепличне» про те, що 20 березня 2017 року о 10 годині 00 хвилин за адресою місця розташування земельної ділянки (Одеська обл., Овідіопольський р-н, смт Авангард, вул. Теплична, 1), яка перебуває у ПП «Тепличне» на праві оренди, прибуде постійна комісія з питань земельних відносин, власності, містобудування та архітектури, екологічної політики, житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу, транспорту та зв`язку Селищної ради (далі - Комісія), просила забезпечити доступ Комісії на зазначену територію. 
20.             Вказаний лист був направлений ПП «Тепличне» на підставі спірного рішення,яким відповідач вирішив направити позивачу лист про проведення виїзної перевірки стану виконання усунення порушень земельного законодавства.
21.             Підставою прийняття Селищною радою спірного рішення слугував висновок Комісії від 01 березня 2017 року, що в свою чергу зроблений на підставі службової записки спеціаліста 1 категорії Селищної ради Сирітка А. О., в якій зазначено, що в 2016 році Державною екологічного інспекцією в Одеській області та Державною інспекцією сільського господарства в Одеській області були встановлені факти порушення ПП «Тепличне» вимог земельного законодавства, що виявились, зокрема, у використанні орендованої земельної ділянки не за цільовим призначенням. На підставі зазначеного запропоновано направити ПП «Тепличне» листа про усунення порушень земельного законодавства та провести виїзну перевірку стану виконання усунення порушень земельного законодавства вказаним підприємством.
22.             Вважаючи спірне рішення протиправним, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
23.             Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
24.             Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
25.             На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
26.             Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27.             Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
28.             Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
29.             Отже, докомпетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
30.             Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
31.             Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
32.             Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
33.             Матеріалами справи установлено, що Селищна рада рішенням від 18 червня 2004 року № 361-ХХ «Про передачу в довгострокову оренду земельної ділянки ПП «Тепличне»» вирішила: надати позивачу в довгострокову оренду (терміном на 49 років) земельну ділянку площею 53,246 га (під господарськими будівлями та дворами) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Селищної ради; укласти договір оренди; встановити розмір орендної плати; зобов`язати ПП «Тепличне» виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог статей 96 та 103 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та використовувати земельну ділянку за цільовим призначенням.
34.             18 червня 2004 року між Селищною радою та ПП «Тепличне» укладено договір оренди земельної ділянки (зі змінами, внесеними договором від 18 січня 2007 року), що розташована за адресою: Одеська обл., Овідіопольський р-н, смт Авангард, вул. Теплична, 1, з цільовим призначенням земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. 
35.             Предметом спору у цій справі є рішення Селищної ради про направлення ПП «Тепличне» листа щодо проведення виїзної перевірки стану виконання орендарем усунення порушень земельного законодавства стосовно нецільового використання земельної ділянки, яка перебуває у комунальній власності Селищної ради. 
36.             Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
37.             Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (стаття 188 ЗК України).
38.             Згідно із частинами першою та другою статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням і охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
39.             Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року № 132, визначено, що державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами .
40.             Відповідно до частини п`ятої статті 60 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
41.             Таким чином, повноваження (владні управлінські функції) щодо перевірки дотримання вимог земельного законодавства покладено на Державну інспекцію сільського господарства України та, відповідно, на її територіальні органи, а орган місцевого самоврядування у спірних правовідносинах виступає стороною договору оренди (орендодавцем) земельної ділянки (органом, уповноваженим управляти майном, яке перебуває у комунальній власності), яка на підставі частини першої статті 24 Закону № 161-XIV перевіряє використання орендарем земельної ділянки за її цільовим призначенням згідно з умовами договору оренди, що знаходиться поза межами публічно-правових відносин.
42.             Відповідно до частини першої статті 6 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
43.             Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
44.             Як установлено матеріалами справи, оспорюваним рішенням від 02 березня 2017 року № 661-VI Селищна рада як орендодавець земельної ділянки вирішила направити лист ПП «Тепличне» про проведення виїзної перевірки стану виконання усунення порушень земельного законодавства.
45.             Таке рішення відповідача не створює жодних правових наслідків для ПП «Тепличне», а тому не може порушувати його права чи інтереси, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 6 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
46.             Крім того, оскільки оскаржуване ПП «Тепличне» рішення Селищної ради від 02 березня 2017 року № 661-VI на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, це унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
47.             З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши цей спір по суті заявленої позовної вимоги про визнання протиправним і скасування спірного рішення, дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій частині є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
48.             При цьому касаційна скарга Селищної ради не містить заперечень та вимог щодо перегляду судових рішень у частині відмови в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності секретаря Селищної ради Щур В. В. при опрацюванні запиту позивача від 06 березня 2017 року.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
49.             За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
50.             Велика Палата Верховного Суду на виконання вимог частини третьої статті 341 КАС України при перегляді в касаційному порядку судових рішень у частині позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності секретаря Селищної ради Щур В. В. не виявила порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права.
51.             Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
52.             На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.
53.             За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
54.             Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули позовну вимогу про визнання протиправним і скасування спірного рішення з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування постановлених у справі судових рішень в цій частині із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області задовольнити.
2. Постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 04 липня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року в частині задоволення позовної вимоги Приватного підприємства «Тепличне» про визнання протиправним і скасування рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 02 березня 2017 року № 661-VI «Про направлення листа ПП «Тепличне» та проведення виїзної перевірки стану виконання усунення порушень земельного законодавства» - скасувати, а провадження у справі в цій частині закрити.
3. В іншій частині постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 04 липня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков
 
Судді:                             Н. О. Антонюк                                                        Л. М. Лобойко
 
                                      Т. О. Анцупова                                                       Н. П. Лященко
 
                                               С. В. Бакуліна                                                         О. Б. Прокопенко
 
                                      Ю. Л. Власов                                                           Л. І. Рогач
 
                                      Д. А. Гудима                                                                       О. М. Ситнік
 
Ж. М. Єленіна                                                         В. Ю. Уркевич
 
                                      В. С. Князєв