ПОСТАНОВА
Іменем України

18 вересня 2019 року 
м. Київ
справа №815/4339/15
адміністративне провадження №К/9901/12460/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами  у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/4339/15
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру), Відділу Держземагенства в Овідіопольському районі Одеської області (далі - Відділ Держземагенства), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Одеська регіональна філія Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» (далі - ОРФ ДП «ЦДЗК»), про визнання протиправними дій, скасування висновків, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ГУ Держгеокадастру  
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2015, ухвалену у складі головуючого судді Марина П.П. 
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Лук`янчук О.В., суддів Градовського Ю.М., Кравченка К.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1. 29.07.2015 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
1) визнати протиправними дії Відділу Держземагенства в частині: 
- вимоги проведення вибіркової державної експертизи для вирішення питання щодо погодження чи непогодження проекту землеустрою; 
- направлення проекту землеустрою (як замовником експертизи) до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової державної експертизи землевпорядної документації під час погодження проекту землеустрою; 
- порушення строків погодження проекту землеустрою, наданого Відділу Держземагенства 15.05.2015 (листом ОРФ ДП «ЦДЗК» від 14.05.2015 №03-03/1264);
- непогодження проекту землеустрою у зв`язку із висновком вибіркової державної експертизи землевпорядної документації від 05.06.2015 №21, складеного ГУ Держгеокадастру; 
2) скасувати висновок від 08.06.2015 №32-1520-0.12-7213/2-15, складений Відділом Держземагенства внаслідок вчинення неправомірних дій; 
3) визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру в частині: 
- прийняття від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та як від органу, який самостійно погоджує документацію із землеустрою; 
- проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою, який не було належним чином погоджено Відділом Держземагенства та який не було належним чином оформлено його розробником; 
- проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав; 
4) скасувати висновок вибіркової державної експертизи від 05.06.2015 №21,  складений ГУ Держгеокадастру внаслідок вчинення неправомірних дій; 
5) зобов`язати ГУ Держгеокадастру повернути проект землеустрою Відділу Держземагенства; 
6) зобов`язати Відділ Держземагенства повернути проект землеустрою (після його отримання від ГУ Держгеокадастру) ОРФ ДП «ЦДЗК»; 
7) зобов`язати Відділ Держземагенства розглянути проект землеустрою (після його надання ОРФ ДП «ЦДЗК» у встановленому законодавством порядку) відповідно до статті 186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та із врахуванням висновку Відділу Держземагенства від 08.05.2015 №24-1520-0.12-4745/2-15.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він є власником земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 0,3007 га, розташованої на території Новодолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Новодолинська сільрада) масив №8 (ділянка №1) Овідіопольського району Одеської області, про що свідчить державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №753434, виданий на підставі розпорядження Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі - Овідіопольська РДА) від 22.01.2010 №42. З метою здійснення заходів, спрямованих на зміну цільового призначення земельної ділянки із «ведення особистого селянського господарства» на «розміщення та експлуатація будівель та споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства» (для будівництва та експлуатації АЗС з комплексом послуг роздрібної торгівлі), ним було вчинено ряд дій, передбачених ЗК України. Проте, на стадії погодження проекту землеустрою, визначеній статтею 186-1 ЗК України, Відділом Держземагенства в порушення вимог статті 10 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - Закон № 1808-IV) вказаний проект було направлено до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової експертизи, результати якої стали підставою для непогодження проекту землеустрою. 
2. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 12.11.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016, частково задовольнив позовні вимоги:
1) визнав протиправними дії Відділу Держземагенства щодо:
призначення та направлення проекту землеустрою (як замовником експертизи) до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової державної експертизи землевпорядної документації під час погодження проекту землеустрою;
порушення строків погодження проекту землеустрою, наданого до Відділу Держземагенства 15.05.2015 листом ОРФ ДП «ЦДЗК» від 14.05.2015 №03-03/1264;
непогодження проекту землеустрою у зв`язку із наявністю висновку вибіркової державної експертизи землевпорядної документації від 05.06.2015 №21, складеного ГУ Держгеокадастру;
2) визнав протиправними дії ГУ Держгеокадастру щодо прийняття від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав;
3) скасував висновок Відділу Держземагенства від 08.06.2015 №32-1520-0.12-7213/2-15;
4) скасував висновок ГУ Держгеокадастру від 05.06.2015 №21.
5) зобов`язав Відділ Держземагенства повторно розглянути проект землеустрою, складений ОРФ ДП «Центр державного земельного кадастру» (направлений листом від 14.05.2015 №03-03/1264) відповідно до вимог статті 186-1 ЗК України.
6) в іншій частині позовних вимог - відмовив.
3. 14.04.2016 ГУ Держгеокадастру звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог. 
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 19.04.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
5. 10.05.2016 від позивача до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких представник ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ГУ Держгеокадастру судові рішення - без змін.
6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що відповідно до державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №753434 від 01.06.2010, виданого на підставі розпорядження Овідіопольської РДА від 22.01.2010 № 42, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,3007 га, розташованої на території Новодолинської сільради, АДРЕСА_1 з цільовим призначенням земельної ділянки - для ведення особистого селянського господарства.
26.11.2013 з метою втілення заходів, спрямованих на зміну цільового призначення земельної ділянки із «ведення особистого селянського господарства» на «розміщення та експлуатація будівель та споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства» (для будівництва та експлуатації АЗС з комплексом послуг роздрібної торгівлі), між позивачем та ОРФ ДП «ЦДЗК» укладено договір №13/01-00948 щодо розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки приватної власності.
Розроблений проект землеустрою направлено на адресу Відділу Держземагенства та згідно із його висновком від 31.07.2014 №18/-18-16п/3 вказаний проект землеустрою було погоджено відповідачем за умови дотримання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.1997 №209 «Про затвердження Правил охорони електричних мереж» (далі - постанова № 209).
29.08.2014 позивач звернувся до Овідіопольської РДА з клопотанням про затвердження проекту землеустрою.
За результатами розгляду наведеного звернення, листом від 26.09.2014 №М-1347 позивачу відмовлено у його затвердженні, у зв`язку з невідповідністю даних проекту землеустрою висновкам Відділу Держземагенства та Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, а саме: 
у пункті 6 висновку Відділу Держземагенства про розгляд проекту землеустрою не вказано кадастровий номер земельної ділянки; 
земельна ділянка, щодо якої виготовлено проект землеустрою належить до земель запасу державної власності на території Новодолинської сільради, що є невірним, оскільки земельна ділянка є приватною власністю позивача на підставі державного акта серії ЯЛ №753434 від 01.06.2010; 
у пункті 11 висновку про розгляд проекту землеустрою та у листі щодо переліку обмежень прав на земельну ділянку і наявних земельних сервітутів Відділу Держземагенства вказано, що відповідно до постанови №209 встановлено обмеження на використання частини земельної ділянки в зоні проходження лінії електромереж, а проектом землеустрою передбачено встановлення охоронної зони навколо (вздовж) об`єкта зв`язку, що підтверджено витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, крім того, площа частини земельної ділянки, на якій згідно з проектом землеустрою передбачено встановлення обмеження на використання не співпадає з площею, зазначеною у витязі з Державного земельного кадастру. 
Після усунення зауважень ОСОБА_1 рекомендовано повторно звернутись до Овідіопольської РДА для вирішення поставленого питання щодо затвердження проекту землеустрою.
Суди також встановили, що у листі Відділу Держземагенства від 24.09.2014 №14-1520-0.12-3205/2-14, адресованому на ім`я в.о. голови Овідіопольської РДА, зазначено про виявлення розбіжності між проектом землеустрою та витягом із Державного земельного кадастру, і повідомлено про неможливість прийняття наданого до розгляду листом від 17.09.2014 №01/01-35/2961 проекту розпорядження, без приведення ДП «ЦДЗК» зазначених матеріалів у відповідність та виправленням технічних помилок у проекті землеустрою.
01.10.2014 для усунення виявлених Овідіопольською РДА розбіжностей ОРФ ДП «ЦДЗК» направлено до Відділу Держземагенства лист від 01.10.2014 №03-03/3314 з проханням усунути вказані розбіжності.
Розглянувши клопотання ОРФ ДП «ЦДЗК» Відділ Держземагенства листами від 06.10.2014 №18-18-16п/2290 та від 27.10.2014 №18-18-16п/2600 повідомив ОРФ ДП «ЦДЗК», що висновком від 31.07.2014 №18/-18-16п/1733 проект землеустрою було погоджено, а перелік обмежень прав і наявні земельні сервітути викладені у листі від 24.07.2014 №18-18-16п/1683.
04.11.2014 ОРФ ДП «ЦДЗК» направлено звернення до Відділу Держземагенства з проханням виправити технічні помилки, зазначені у листі Овідіопольської РДА від 29.09.2014 №М-1347, допущені посадовими особами Відділу, з метою приведення їх у відповідність до матеріалів документації із землеустрою.
Так, у відповідь на вказане звернення листом від 21.11.2014 №32-1520-0.12-3930/2-14 Відділ Держземагенства повідомив ОРФ ДП «ЦДЗК» що дійсно, при розгляді поданих додаткових матеріалів встановлені технічні помилки, допущені посадовими особами Відділу Держземагенства у висновку від 31.07.2014 №18/-18-16п/1733 та переліку обмежень прав і наявних земельних сервітутів від 24.07.2014 №18-18-16п/1683, але зазначені посадові особи на теперішній час не працюють в органах Держземагенства, у зв`язку з чим можливість проведення службового розслідування і притягнення останніх до відповідальності у Відділу відсутня, та внаслідок того, що діючим законодавством не передбачено внесення будь-яких змін або доповнень до висновку та переліку обмежень, ОРФ ДП «ЦДЗК» рекомендовано повторно звернутись до Відділу для отримання вказаних документів.
З урахуванням наведених обставин та листів Відділу, на підставі наведених рекомендацій та з метою отримання від Відділу Держземагенства всіх необхідних документів, відповідно до пункту 4 статті 186 ЗК України, 06.04.2015 ОРФ ДП «ЦДЗК» листом №03-03/843 на адресу відповідача направлено на погодження проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з проханням надати відповідний висновок.
20.04.2015 ГУ Держземагенством складено висновок №32-1520-0.12-3233/2-15, яким позивачу відмовлено у погодженні проекту землеустрою з наступних підстав:
завдання на виконання робіт розроблено без урахування вимог постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2004 №266 «Про затвердження типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» (далі - постанова № 266); 
в порушення вимог статті 50 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) проект землеустрою не містить розрахунку розміру втрат сільськогосподарського виробництва і матеріалів землевпорядного проектування.
Після доопрацювання проекту землеустрою та надання його до Відділу Держземагенства листом від 23.04.2015 №03-03/1034, висновком ГУ Держземагенства від 08.05.2015 року №24-1520-0.12-4745/2-15 ОРФ ДП «ЦДЗК» вдруге відмовлено у його погодженні у зв`язку з розробленням завдання на виконання робіт без урахування вимог постанови №266.
Листом від 14.05.2015 №03-03/1264 ОРФ ДП «ЦДЗК», виправивши зазначене зауваження, знову надало проект для погодження до відповідача.
Розглянувши наведене звернення Відділ Держземагенства листом від 29.05.2015 №32-1520-0.12-6710/2-15 повідомило ОРФ ДП «ЦДЗК», що разом із супровідним листом Відділу Держземагенства від 27.05.2015 №22-1520-0.12-6484/2-15 проект землеустрою відповідно до статті 10 Закону № 1808-IV направлено до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової експертизи, у зв`язку з чим висновок щодо розгляду проекту буде наданий відповідачем після проведення експертизи.
08.06.2015 згідно із висновком №32-1520-0.12-7213/2-15 Відділ Держземагенства відмовив у погодженні проекту землеустрою на підставі висновків державної вибіркової експертизи землевпорядної документації від 05.06.2015 №21, якою встановлено таке: 
відповідно до пункту 3.2 Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.04.2013 №255 «Про затвердження Вимог до технічного і технологічного забезпечення виконавців (розробників) робіт із землеустрою» документація із землеустрою підписується керівником суб`єкта господарювання, на титульному аркуші відсутній номер примірника документації; документація із землеустрою не засвідчена підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера - землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою, що є порушенням вимог статті 25 Закону № 858-IV;
проект землеустрою не відповідає вимогам статті 24 Закону України від 17.02.2011   № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (відсутні належним чином погоджені та засвідчені: схема планування території Овідіопольського району, план зонування території та/або детальний план території); 
відповідно до Схеми землеустрою техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель Овідіопольського району Одеської області земельна ділянка знаходиться в охоронній зоні газопроводу, але дані відомості в проекті землеустрою не відображені; 
згідно із Схемою землеустрою техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель Овідіопольського району Одеської області, яка затверджена рішенням Овідіопольської районної ради Одеської області від 05.03.2009 №433-V, земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення і не передбачена для забудови.
Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідачів, позивач неодноразово звертався зі скаргами на незаконні дії Відділу Держземагенства та ГУ Держземагенства в Одеській області, у відповідь на які ОСОБА_1 отримав повідомлення про можливість звернення до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачі діяли не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки в порушення вимог статті 31 Закону № 1808-IV та без наявності підстав для проведення спірної експертизи, які визначені у пункті 4.1.2 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 № 391 (далі - Методика) ГУ Держгеокадастру було проведено вибіркову державну експертизу землевпорядної документації, висновки якої в подальшому слугували підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою.
При цьому, суди дійшли висновку про те, що дії ГУ Держгеокадастру при прийнятті від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав є неправомірними, оскільки замовником вказаної експертизи був суб`єкт, який не мав на те повноважень та діяв в порушення норм частини сьомої статті 186-1 ЗК України та положень Закону № 1808-IV. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що стаття 7 Закону № 1808-IV встановлює досить широке коло осіб, які мають право бути замовниками державної експертизи - це органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, землевласники, землекористувачі, підприємства, установи, організації і громадяни, заінтересовані у проведенні такої експертизи, а також розробники об`єктів державної експертизи. Також ГУ Держгеокадастру вказало на те, що судами попередніх інстанцій не було враховано того, що позивач намагається змінити цільове призначення земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на 12.04 - для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства (для будівництва та експлуатації АЗС з комплексом послуг роздрібної торгівлі), а експертиза проводилась, зокрема відповідно до пункту 1.9 Методики з метою забезпечення її відповідності вимогам законів України, інших нормативно-правових актів, вихідним даним та технічним умовам щодо розробки документації, оскільки до проекту землеустрою вже надавались протилежні висновки.
12. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказав на протиправність дій відповідачів, що спричинило порушення його прав (як власника земельної ділянки)  зокрема  на належний та своєчасний розгляд Відділом Держземагенства проекту землеустрою під час його погодження відповідно до положень і вимог статті 186-1 ЗК України, тому оскаржувані відповідачем судові рішення про часткове задоволення позовних вимог, на його думку, ухвалені у відповідності до вимог матеріального та процесуального права.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною закону. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
16. Згідно із статтею 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
17. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (частина перша статті 3 ЗК України).
18. Статтею 18 ЗК України визначено, що до земель України належать усі землі в межах її території, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
19. Згідно зі статтею 19 ЗК України землі сільськогосподарського призначення визначені як окрема категорія земель.  
20. Землями сільськогосподарського призначення ЗК визнає землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей (частина перша статті 22 ЗК України). 
21. Наведене свідчить, що визначення поняття «землі сільськогосподарського призначення» насамперед пов`язано з використанням їх для такої цілі, як виробництво сільськогосподарської продукції, що зумовлено їх природними властивостями.
22. Частина перша статті 23 ЗК України закріплює принцип пріоритетності використання земель, придатних для сільського господарства, згідно з яким такі землі повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання.
23. Пріоритетність правового режиму цих земель передбачає необхідність їх цільового використання. 
24. Стаття 22 ЗК України визначає види використання сільськогосподарських земель, які відповідають їх цільовому призначенню, та осіб, які мають право на отримання таких земель у власність та у користування. 
25. Згідно з положеннями зазначеної норми окрему групу суб`єктів сільськогосподарського землевикористання становлять громадяни, яким землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства (пункт «а» частини третьої).
26. Правовий режим наведених видів землевикористання встановлюється ЗК України та спеціальними законами.
27. При цьому, здійснення прав власника землі передбачає дотримання ним обов`язків, пов`язаних з володінням земельною ділянкою, першочерговим з яких згідно з пунктом «а» частини першої статті 91 ЗК України визначено обов`язок забезпечення її використання за цільовим призначенням.
28. Стаття 1 Закону України від 22.05.2003 № 858-ІV «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.
29. Цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
30. Стаття 20 ЗК України передбачає можливість зміни цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування за проектами землеустрою щодо їх відведення.
31. Згідно із частиною третьою статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:
щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;
щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
32. Так згідно із частиною першою статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.
33. Частиною четвертою статті 186-1 ЗК України передбачено, що розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
34. Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина п`ята статті 186-1 ЗК України).
35. Відповідно до частини шостої статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
36. Правові, організаційні і фінансові основи здійснення  державної  експертизи  землевпорядної  документації та порядок її проведення визначає Закон № 1808-IV,  відповідно до статті 6 якого, об`єктами державної експертизи є документація із  землеустрою та  документація з оцінки земель,  види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру.
37. У статті 7 вказаного Закону визначені суб`єкти державної експертизи - замовники та виконавці. 
Замовниками державної експертизи є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування,  землевласники, землекористувачі, підприємства, установи, організації і громадяни, заінтересовані у проведенні такої експертизи, а також розробники об`єктів державної експертизи. 
Виконавцями державної експертизи є експерти,  які працюють у складі  спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).
38. Державна експертиза проводиться в обов`язковій, вибірковій та добровільній формах (стаття 8 Закону № 1808-IV).
39. Згідно зі статтею 9 Закону № 1808-IV обов`язковій державній експертизі підлягають: 
загальнодержавні й регіональні (республіканські) програми використання та охорони земель; 
схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони  земель   адміністративно-територіальних одиниць; 
проекти землеустрою щодо  встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних  одиниць; 
проекти землеустрою  щодо  організації і  встановлення меж територій природно-заповідного  фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого,  рекреаційного та  історико-культурного призначення; 
проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо  цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного  фонду,  природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; 
проекти землеустрою щодо впорядкування  території  населених пунктів; 
проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань; 
технічна документація з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
40. В свою чергу відповідно до статті 10 Закону № 1808-IV вибіркова державна експертиза проводиться за  ініціативою спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи щодо об`єктів, які не підлягають обов`язковій експертизі. 
Вибіркова державна експертиза не може перевищувати 10 відсотків об`єктів, які їй підлягають, по кожному розробнику. 
У разі  виявлення порушень земельного законодавства розробниками об`єктів державної експертизи кількість об`єктів, що підлягають державній експертизі,  визначається органом,  який її здійснює. 
Вибіркова державна експертиза  проводиться  безоплатно, а в разі отримання  негативного висновку - за кошти  розробників об`єктів державної експертизи.
41. Відповідно до частини другої статті 31 Закону № 1808-IV вибіркова державна експертиза проводиться за рішенням спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи відповідно до закону.
42. Спеціально уповноваженим органом  виконавчої влади у сфері державної  експертизи  є  центральний  орган  виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (стаття 22 Закону № 1808-IV).
43. Таким органом є ГУ Держгеокадастру  в розумінні Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15.
44. На виконання Закону № 1808-IV та згідно з дорученням Кабінету Міністрів України від 14.07.2004 № 31034/1/1-04 наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004  № 391 «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації» затверджено Методику, яка визначає організаційні засади і вимоги щодо організації та проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері.
45. Пунктом 1.5 Методики визначено, що замовниками державної експертизи є суб`єкти, визначені у частині другій статті 7 Закону № 1808-IV.
46. Пунктом 1.11. Методики встановлено, що державна експертиза проводиться до затвердження органами державної влади, місцевого самоврядування або власниками землі відповідної землевпорядної документації, або до прийняття рішення про набуття, зміну та припинення прав на землю та видачі документів, що посвідчують права на неї.
47. Вибіркова державна експертиза проводиться за рішенням Держкомзему, Рескомзему АР Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських головних управлінь Держкомзему у сфері державної експертизи об`єктів, які не підлягають обов`язковій експертизі (пункт 2.8 Глави 2 Методики).
48. Відповідно до пункту 4.1.2. Глави 4 Методики вибіркова державна експертиза (первинна, повторна та додаткова) проводиться щодо будь-якої землевпорядної документації, яка не підлягає обов`язковій експертизі, в разі:
здійснення перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності конкретним ліцензованим суб`єктом;
здійснення перевірки додержання Рескомземом АР Крим, обласними, Київським та Севастопольським міськими головними управліннями Держкомзему порядку проведення державної експертизи землевпорядної документації.
49. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що у спірних правовідносинах технічна документація не є об`єктом обов`язкової державної експертизи, оскільки статтею 9 Закону № 1808-IV передбачено перелік землевпорядної документації, яка підлягає обов`язковій державній експертизі, серед якого відсутня технічна документація із землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення. 
50. При цьому колегія суддів зазначає, що вищенаведеним пунктом 4.1.2 Методики наведено вичерпний перелік підстав, у разі наявності яких проводиться вибіркова державна експертиза (первинна, повторна та додаткова). Проте, наявності зазначених вище умов, за яких проводиться вибіркова державна експертиза, у справі не встановлено.
51. Таким чином, у справі, яка розглядається Відділ Держземагенства замовив, а      ГУ Держгеокадастру провів вибіркову державну експертизу землевпорядної документації без наявності правових підстав для її проведення, які визначені пунктом 4.1.2 Методики.
52. Поряд з цим, колегія суддів зазначає, що у справі, яка розглядається спір виник щодо непогодження позивачу - власнику земельної ділянки проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення його земельної ділянки, а тому предметом ревізії у цій справі є саме взаємовідносини між позивачем та Відділом Держземагенства. Оспорювання позивачем дій (рішень) та заявлення вимог до ГУ Держгеокадастру у  процедурних взаємовідносинах, які склались між Відділом Держземагенства та          ГУ Держгеокадастру в контексті даної справи, не може вважатись судом правильним способом захисту порушеного, на думку позивача, права на погодження проектної документації, тому, такі не можуть бути задоволені. При цьому, учасниками справи не ставляться під сумнів висновки, викладені в експертизі, яка проводилась                     ГУ Держгеокадастру.
В даному випадку судовому захисту підлягають порушені права та інтереси позивача рішенням Відділу Держземагенства, яким закінчився на даній стадії процес погодження проекту землеустрою - наданням висновку про відмову в такому погодженні.
53. При цьому, колегія суддів вважає, що висновки вибіркової державної експертизи землевпорядної документації, призначеної та проведеної без наявності правових підстав не можуть легітимізувати оспорюваний висновок Відділу Держземагенства, результати якої в подальшому слугували підставою для відмови у погодженні позивачу проекту землеустрою.
54. Так, згідно із частиною восьмою статті 186-1 ЗК України у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).
Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.
Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.
55. Такими чином, відмова у погодженні та затвердженні проекту землеустрою можлива виключно з підстав його невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації та у зв`язку із неусуненням недоліків, на які було наголошено у попередньому висновку.
56. У справі, яка розглядається суди встановили, що після чергового доопрацювання проекту землеустрою та надання його до Відділу Держземагенства листом від 23.04.2015 №03-03/1034, висновком ГУ Держземагенства від 08.05.2015 №24-1520-0.12-4745/2-15 ОРФ ДП «ЦДЗК» вдруге відмовлено у його погодженні у зв`язку з розробленням завдання на виконання робіт без урахування вимог постанови №266 та надано строк для виправлення даного недоліку.
57. Листом від 14.05.2015 №03-03/1264, виправивши зазначене зауваження,             ОРФ ДП «ЦДЗК» знову надано проект для погодження до відповідача, проте отримало відмову у його погодженні на підставі висновків державної вибіркової експертизи землевпорядної документації. 
58. Тобто, з інших підстав ніж на яких було наголошено у попередньому висновку, що не ґрунтується на вимогах статті 186-1 ЗК України.
59. Окрім того, колегія суддів зазначає, що Відділом Держземагенства порушено встановлений ЗК України обов`язок протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні, оскільки такий висновок складено ним 08.06.2015, а проект землеустрою було подано 14.05.2015, тобто поза межами встановленого строку.
59. За таких обставин, обґрунтованими є позовні вимоги про визнання протиправними дій Відділу Держземагенства щодо порушення строків погодження проекту землеустрою, непогодження ним проекту землеустрою, скасування його висновку та зобов`язання повторно розглянути проект землеустрою відповідно до вимог статті 186-1 ЗК України.
60. З урахуванням наведеного, рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Відділу Держземагенства щодо призначення та направлення проекту землеустрою (як замовником експертизи) до ГУ Держгеокадастру для проведення вибіркової державної експертизи землевпорядної документації під час погодження проекту землеустрою та дій ГУ Держгеокадастру щодо прийняття від Відділу Держземагенства проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав, а також скасування висновку ГУ Держгеокадастру від 05.06.2015 року №21 не грунтуються на правильному розумінні закону, а відтак їх рішення в цій частині підлягають скасуванню, з ухваленням нового - про відмову у задоволенні позовних вимог в цій частині.  
61. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
62. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
63. З огляду на наведене рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в зазначеній частині, з ухваленням нового рішення про відмову у задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд - 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області задовольнити частково.
Скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016 у справі             № 815/4339/15 в частині задоволених позовних вимог про:
визнання протиправними дій Відділу Держземагенства в Овідіопольському районі Одеської області щодо призначення та направлення проекту землеустрою (як замовником експертизи) до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області для проведення вибіркової державної експертизи землевпорядної документації під час погодження проекту землеустрою;
визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо прийняття від Відділу Держземагенства в Овідіопольському районі Одеської області проекту землеустрою для проведення вибіркової державної експертизи (як від замовника експертизи) та проведення вибіркової державної експертизи проекту землеустрою за відсутності передбачених чинним законодавством підстав;
скасування висновку Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 05.06.2015 року №21.
Ухвалити в цій частині нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12.11.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016 у справі       № 815/4339/15 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик 
Л.В. Тацій,
Судді Верховного Суду