ПОСТАНОВА
Іменем України

12 вересня 2019 року 
м. Київ
справа №815/3234/15
адміністративне провадження №К/9901/13609/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/3234/15
за позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради (далі - Управління містобудування та архітектури), треті особи: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада), Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Укрбудінвест», ОСОБА_1 , про визнання неправомірними дій та скасування висновку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ТОВ «Укрбудінвест»
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Вербицької Н.В., суддів        Джабурії О.В., Крусяна А.В., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 25.03.2015 Заступник Білгород - Дністровського міжрайонного прокурора, якого ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 24.06.2016 замінено на правонаступника - Білгород-Дністровську місцеву прокуратуру Одеської області     (далі - Прокурор, Прокуратура, відповідно), звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати неправомірними дії Управління містобудування та архітектури щодо надання висновку про розгляд проекту землеустрою та скасування висновку Управління містобудування та архітектури Білгород - Дністровської міської ради про розгляд проекту землеустрою від 03.11.2014 № 703 та скасувати його.
В обґрунтування позовних вимог Прокурор, посилаючись на приписи статті 19 Конституції України, статей 116, 118, 122, 186-1 Земельного кодексу України              (далі - ЗК України), статей 1, 5, 6, 16, 17, 25 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 5, 11 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 5, 17, 18, 20, 21 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» зазначив, що висновок відповідача від 03.11.2014 № 703 є таким, що прийнятий в порушення приписів чинного законодавства та має бути скасованим, а дії Управління містобудування та архітектури - визнані неправомірними, оскільки він суперечить містобудівній документації - Генеральному плану, затвердженому рішенням Затоківської селищної ради від 25.02.2005 № 1461, що є грубим порушенням приписів земельного та містобудівного законодавства, з огляду на те, що Генеральним планом смт. Затока, не передбачено відведення земель під індивідуальне дачне будівництво на вказаній території смт. Затока.
2. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 30.06.2016 частково задовольнив позовні вимоги:
визнав неправомірними дії Управління містобудування та архітектури щодо надання висновку від 03.11.2014 № 703 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ;             
в задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 26.10.2016 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. 09.11.2016 ТОВ «Укрбудінвест» звернулось до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.06.2016, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30.06.2016 - залишити в силі.
5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 15.11.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Пунктом 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Рішенням Затоківської селищної ради від 22.09.2014 № 2292-VІ громадянці ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Управлінням містобудування та архітектури розглянуто проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та 03.11.2014 видано висновок про розгляд вказаного проекту № 703, в якому вказано: категорія земель за основним цільовим призначенням, відповідно до статті 19 ЗК України - землі рекреаційного призначення (пункт 4); земельна ділянка повинна використовуватися за призначенням, з дотриманням вимог містобудівного, земельного та природоохоронного законодавства України та статті 91, 99, 103, 111, 113, 211              ЗК України. Обмеження (обтяження) на використання земельної ділянки - відсутні (пункт 5); земельна ділянка відводиться у власність (пункт 7); земельна ділянка відводиться за рахунок земель не наданих у власність та постійне користування в межах населеного пункту (пункт 8); проект землеустрою щодо відведення громадянці ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0383 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам чинного законодавства України та іншим нормативно-правовим актам та погоджується (пункт 10).
Поряд з цим судами встановлено, що 29.12.2014 Затоківською селищною радою прийнято рішення № 2747 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок гр. ОСОБА_2 та іншим для індивідуального дачного будівництва, які розташовані за адресою: АДРЕСА_2 ».
Рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29.12.2014 № 2747, а також подальші дії та рішення державного реєстратора щодо проведення державної реєстрації права власності на вищеозначену земельну ділянку за ОСОБА_1 на момент вирішення спору у цій справі в судах першої та апеляційної інстанцій оскаржуються заступником Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора в судовому порядку                                 (справа № 815/2284/15). 
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,0383 га у власність для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 висновком від 03.11.2014 № 703 діяв необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), та без дотримання принципу верховенства права.
Проте, відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині скасування оспорюваного висновку суд вказав на те, що він застосовувався одноразово та вичерпав свою дію фактом його врахування при прийняті 29.12.2014 Затоківською селищною радою рішення № 2747.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив із того, що висновок відповідача не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для учасників спірних правовідносин, тому не може бути предметом спору. На підставі вказаного висновку приймається відповідне рішення органу місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність, а тому оцінка висновку, в тому числі й оцінка дій службових осіб органу щодо його складання, викладення у ньому певних висновків, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого висновку. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що судом апеляційної інстанції було прийнято апеляційну скаргу без додержання вимог пункту 6 частини другої статті 187 КАС України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій) та без урахування доказу, наданого ТОВ «Укрбудінвест» - вироку Київського районного суду м. Одеси від 29.03.2016, за яким начальника Управління містобудування та архітектури ОСОБА_3 визнано винним у вчиненні злочину, передбаченого частиною другою статті 367 Кримінального кодексу України, в тому числі по факту підписання ним висновку про розгляд проекту землеустрою, який оспорюється у цій справі.  
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
12. Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
13. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
14. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».>
15. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України в редакції, що діяла на час розгляду справи в судах попередніх інстанцій,  до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
16. Згідно з частиною першою статті 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
17. Відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
18. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
19. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
20. Водночас, у справі, що розглядається, Прокурор оспорюючи висновок Управління містобудування та архітектури про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва, фактично оспорює набуття ОСОБА_1 права власності на вказану вище земельну ділянку.
21. Колегія суддів зазначає, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
22. Як свідчать матеріали справи, 23.01.2015 за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,6166 га (кадастровий номер 5110300000:02:005:0069) розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , та Реєстраційною службою Білгород-Дністровського міського управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності від 24.01.2015 за № 32644633, яке отримано адвокатом Громик О.О. 26.01.2015.
23. За таких обставин, оспорювання правомірності набуття ОСОБА_1 земельної ділянки, щодо якої виник спір, має вирішуватися у порядку цивільного судочинства.
24. Колегія суддів зазначає, що подальше оскарження в судовому порядку рішення Затоківської селищної ради від 29.12.2014 № 2747 (справа № 495/8067/14-а), а також дій та рішення державного реєстратора щодо проведення державної реєстрації права власності на вищеозначену земельну ділянку за ОСОБА_1                                   (справа № 815/2284/15), не спростовує вказаних вище висновків. 
25. Беручи до уваги те, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін, суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
26. За правилами абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
27. При цьому за змістом абзацу другого цієї ж процесуальної норми порушення правил юрисдикції адміністративних судів є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
28. За таких обставин, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест»  задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30.06.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 у справі                          № 815/3234/15 скасувати.
Провадження у справі № 815/3234/15 за позовом Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до Управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», ОСОБА_1 про визнання неправомірними дій та скасування висновку- закрити.
Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду