П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И
 
16 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 363/3101/17 
Провадження № 14-459цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Лященко Н. П., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О.С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області на постанову Київського апеляційного суду від 28 березня 2019 року (у складі колегії суддів Борисової О. В., Ратнікової В. М., Левенця Б. Б.) у цивільній справі за позовом  ОСОБА_1 до Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області, ОСОБА_2 , третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну», про усунення перешкод у здійсненні права власності та зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИЛА:
У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області (далі - Сільрада), ОСОБА_2 про усунення перешкод у здійсненні права власності та зобов`язання вчинити дії, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог від 28 вересня 2017 року просила: зобов`язати Сільраду усунути перешкоди в здійсненні нею права власності на належну їй земельну ділянку шляхом врахування її інтересів як власника та внести зміни до детального плану села Нові Петрівці з відповідним відображенням указаної земельної ділянки з цільовим призначенням - для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд на графічній частині детального плану.
ОСОБА_1 зазначала, що їй на підставі договору купівлі-продажу на праві власності належить земельна ділянка розміром 0,12 га з кадастровим номером 3221886000:03:165:3031, яка знаходиться в межах села Нові Петрівці Вишгородського району Київської області, однак відповідач чинить перешкоди щодо реалізації нею права власності на зазначену земельну ділянку.
З метою отримання документів для початку будівництва приватного будинку позивачка в серпні та листопаді 2016 року подала заяви щодо надання їй погодження для розроблення детального плану території, проте рішення сесії Сільради не було прийняте, оскільки не набрало потрібної кількості голосів.
08 листопада 2016 року вона та члени кооперативу «Дружний XX», членом якого вона є, вдруге подали заяви для отримання погодження сесії сільської ради щодо розроблення детального плану території з будівництва приватних будинків членів кооперативу, проте відповідач листом від 08 грудня 2016 року № 1629 повідомив про те, що детальний план території, на якій знаходяться земельні ділянки, вже розробляється та її інтереси як власника земельної ділянки будуть враховані.
Проте 31 липня 2017 року на сесії Сільради прийнято рішення № 846, згідно з яким її земельна ділянка визначена як паркова зона, на якій у майбутньому будуть установлені альтанки.
З огляду на зазначене позивачка просила зобов`язати Сільраду усунути їй перешкоди в здійсненні права власності на належну їй земельну ділянку шляхом урахування її інтересів як власника та внести зміни до детального плану села Нові Петрівці, затвердженого рішенням  від 31 липня 2017 року № 846 «Про затвердження детального плану села Нові Петрівці» з відповідним відображенням належної їй на праві приватної власності земельної ділянки з цільовим призначенням - для будівництва житлового будинку, господарських будівель та споруд на графічній частині детального плану.
Ухвалою Вишгородського районного суду Київської області від 14 серпня 2017 року відкрито провадження у справі.
Ухвалою цього ж суду від 30 травня 2018 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 255 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що підставою для звернення позивачки до суду стало прийняття Сільрадою рішення  від 31 липня 2017 року № 846 «Про затвердження детального плану села Нові Петрівці» в частині планування території, на якій розміщена належна позивачці на праві власності земельна ділянка, а відтак вважала, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки він є публічно-правовим.
Постановою Київського апеляційного суду від 28 березня 2019 року ухвалу Вишгородського районного суду Київської області від 30 травня 2018 року скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що оскільки позивачка звернулася до суду з позовом про захист свого права власності на земельну ділянку, посилаючись на те, що у детальному плані села Нові Петрівці не враховане її цільове призначення, спір має приватноправовий характер та підлягає розгляду за правилами ЦПК України.
У травні 2019 року Сільрада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення й залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що рішення Сільради № 846 від 31 липня 2017 року не спрямоване на конкретну особу, а поширюється на необмежену кількість суб`єктів містобудування. Оскільки спір є публічно-правовим, справу слід розглядати у порядку адміністративного судочинства.
ОСОБА_1 та її представник подали відзиви, у яких просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі, а ухвалою від 01 липня 2019 року справу призначено до судового розгляду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою від 07 серпня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на те, що касаційна скарга містить доводи про порушення судами правил суб`єктної юрисдикції.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 27 серпня 2019 року справу прийнято та призначено до розгляду.
Частиною другою статті 389 ЦПК України встановлено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи в межах підстав оскарження, встановлених статтею 389, частиною шостою статті 403 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин. 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду з цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Частиною першою статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами, визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовийспір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції).
Згідно із частиною другою статті 4, пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у вказаній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. 
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України). 
Аналогічну норму закріплено у частині першій статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокремаспори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Стороною у справі є Сільрада, тобто орган місцевого самоврядування. Спір виник щодо земельних правовідносин.
У пунктах «ґ», «д», «з», «і», «к» частини першої статті 12 Земельного кодексу України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, вказано, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, зокрема, належить: викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до статті 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - Закон № 3038-VI; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
- генеральна схема планування території України- містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;
- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункти 1, 2, 3 частини першої цієї статті).
Стаття 2 Закону № 3038-VI регулює питання планування і забудови територій.
У ній вказано, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:
- прогнозування розвитку територій;
- забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;
- обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;
- взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;
- визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів (пункти 1-5 частини першої цієї статті).
У статті 8 Закону № 3038-VI зазначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
У статті 17 Закону № 3038-VI (частини перша, друга, п`ята, шоста, восьма, дев`ята) указано, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Для населених пунктів із чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
Згідно із частиною першою статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Відповідно до частини четвертої цієї статті детальний план території визначає:
- принципи планувально-просторової організації забудови;
- червоні лінії та лінії регулювання забудови;
- функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами;
- містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території;
- потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування;
- доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови;
- черговість та обсяги інженерної підготовки території;
- систему інженерних мереж;
- порядок організації транспортного і пішохідного руху;
- порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі;
- межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
У частинах першій, другій статті 21 Закону № 3038-VI передбачено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації (пункт 42 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
У пункті 2 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), зазначено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації  здійснюється  під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації. 
У пункті 3 цього Порядку вказано, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 3038-VI забезпечують: 
- оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 
- оприлюднення розроблених проектів містобудівної  документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; 
- реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; 
- узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення); 
- оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації. 
Отже, можна зробити висновок, що у вказаних правовідносинах відповідач реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 171 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом. 
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У позові ОСОБА_1 просила зобов`язати відповідача усунути перешкоди у здійсненні права власності на належну їй земельну ділянку з кадастровим номером 3221886000:03:165:3031 шляхом визнання недійсним рішення Сільради від 31 липня 2017 року № 846 «Про затвердження детального плану села Нові Петрівці» у частині планування території, на якій розміщена належна їй на праві власності земельна ділянка.
З наведених норм процесуальних законів можна зробити висновок, що здійснення захисту прав позивачки в обраний нею спосіб віднесено до компетенції адміністративного суду.
Хоч позивачка сформулювала позовну вимогу як зобов`язання відповідача усунути перешкоди у здійсненні права власності на належну їй земельну ділянку шляхом визнання недійсним указаного рішення Сільради, але фактично суть вимоги зводиться до оскарження рішення Сільради - органу місцевого самоврядування, яким затверджено детальний план села.
При цьому вказане рішення не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов`язків певної особи. Оспорюване рішення Сільради є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.
Отже, суд першої інстанції правильно вважав спір публічно-правовим і таким, що підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому обґрунтовано закрив провадження у справі з тих підстав, що спір не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Аналогічні за змістом правові висновки висловлено Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та від 15 жовтня 2019 року у справі № 911/1834/18.
Безпідставно скасувавши законну й обґрунтовану ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд припустився помилки в застосуванні норм процесуального права, у зв`язку із чим зробив неправильний висновок про віднесення спору до приватноправового та можливість його розгляду в порядку цивільного судочинства.
На підставі статті 413 ЦПК України Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції, у зв`язку із чим касаційну скаргу задовольнити.
Згідно із частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки касаційна скарга Сільради задовольняється, то на її користь зі ОСОБА_1 необхідно стягнути судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 1 280,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням від 23 квітня 2019 року № 116, копія якого знаходиться на а. с. 174.
Керуючись статтями 141, 259, 263, 400, 402, 403, 409, 413, 415-419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області задовольнити.
Постанову Київського апеляційного суду від 28 березня 2019 року скасувати, ухвалу Вишгородського районного суду Київської області від 30 травня 2019 року залишити в силі.
Стягнути зі ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) на користь Новопетрівської сільської ради Вишгородського району Київської області (місцезнаходження: вулиця Леніна, 171, село Нові Петрівці, Вишгородський район, Київська область; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України 04359620) судовий збір у розмірі 1 280,00 (одна тисяча двісті вісімдесят) гривень.
 
Суддя-доповідач | | | Н. П. Лященко
Судді: | | Н. О. Антонюк | | В. С. Князєв
| | Т. О. Анцупова | | Л. М. Лобойко
| | С. В. Бакуліна | | О. Б. Прокопенко
| | Ю. Л. Власов | | Л. І. Рогач
| | Д. А. Гудима | | О. М. Ситнік
| | О. С. Золотніков | | В. Ю. Уркевич
| | Ж. М. Єленіна | |