Постанова
Іменем України
12 червня 2019 року
м. Київ
Справа № 487/10128/14-ц
Провадження № 14-473 цс 18
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом Миколаївського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері (далі також - прокурор) в інтересах держави до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання незаконними та скасування окремих пунктів рішення Миколаївської міської ради, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку та повернення земельної ділянки
за касаційною скаргою  ОСОБА_2 на рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 9 червня 2016 року, ухвалене суддею Карташевою Т. А., й ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року, постановлену колегією суддів у складі Самчишиної Н. В., Галущенка О. І., Серебрякової Т. В.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Короткий зміст позовних вимог
1.           16 жовтня 2014 року прокурор звернувся з позовом, в якому просив:
1.1.       Визнати незаконним і скасувати рішення Миколаївської міської ради № 36/61 від 4 вересня 2009 року (далі - оскаржене рішення) в частині надання ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 997 кв. м на АДРЕСА_1 (далі - спірна земельна ділянка).
1.2.       Визнати недійсним договір купівлі продажу спірної земельної ділянки від 31 травня 2012 року, укладений ОСОБА_1 із ОСОБА_2 (далі - договір купівлі-продажу).
1.3.       Визнати недійсним державний акт на право власності на спірну земельну ділянку серії ЯИ № 140146 від 28 жовтня 2009 року (далі - державний акт), і скасувати його державну реєстрацію.
1.4.       Повернути спірну земельну ділянку з грошовою оцінкою 206 177,42 грн до комунальної власності.
1.5.       Визнати поважними причини пропуску позовної давності та поновити строк на звернення до суду.
2.           27 січня 2016 року прокурор подав заяву, в якій виклав позовні вимоги так:
2.1.       Визнати незаконними та скасувати пункти 48 і 48.1 оскарженого рішення, згідно з якими затверджений проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки за рахунок земель Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТзОВ) «Миколаївбудпроект» «з віднесенням її до земель житлової забудови для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд», а сама ця ділянка передана у власність ОСОБА_1 
2.2.       Визнати недійсним державний акт.
2.3.       Повернути спірну земельну ділянку у комунальну власність.
3.           Мотивував позовні вимоги так :
3.1.       На підставі пунктів 48 і 48.1 оскарженого рішення ОСОБА_1 отримала державний акт, а 31 травня 2012 року уклала з ОСОБА_2 договір купівлі-продажу.
3.2.       Оскаржене рішення у відповідній частині прийняте, а державний акт виданий з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки спірна земельна ділянка належить до комунальної власності та знаходиться в межах зони прибережної захисної смуги Бузького лиману.
3.3.       Згідно з Генеральним планом м. Миколаєва, затвердженим рішенням Миколаївської міської ради від 18 червня 2009 року № 35/18, спірна земельна ділянка також віднесена до території зелених насаджень загального користування, яку не можна передавати у власність громадян для будівництва.
3.4.       Спірна земельна ділянка вибула з володіння територіальної громади не з її волі.
3.5.       Строк для звернення до суду з цим позовом прокурор не пропустив, оскільки порушення законодавства під час відведення у власність громадянам земельних ділянок, зокрема спірної земельної ділянки, органи прокуратури виявили у березні 2013 року.
3.6.       Миколаївська міська рада, яка є представником територіальної громади та відповідачем у справі, всупереч інтересам територіальної громади розпорядилася спірною земельною ділянкою, а тому до суду з позовом в інтересах держави звернувся прокурор.
4.           Крім того, у заяві прокурор просив також залишити без розгляду позов у частині вимоги про визнання недійсним договору купівлі-продажу.
(2) Короткий зміст рішень суду першої інстанції
5.           9 червня 2016 року Заводський районний суд м. Миколаєва постановив ухвалу, якою залишив без розгляду вимогу прокурора про визнання недійсним договору купівлі-продажу.
6.           Того ж дня Заводський районний суд м. Миколаєва ухвалив рішення, яким позов задовольнив :
6.1.       Визнав незаконними та скасував пункти 48 і 48.1 оскарженого рішення.
6.2.       Визнав недійсним державний акт.
6.3.       Зобов`язав ОСОБА_2 повернути у комунальну власність спірну земельну ділянку.
7.           Мотивував рішення так :
7.1.       Спірна земельна ділянка розташована у межах прибережної захисної смуги Бузького лиману, належить до земель водного фонду, а її цільове призначення не було змінене в установленому законом порядку.
7.2.       Землі у межах двох кілометрів прибережних захисних смуг уздовж морів не можна передавати у власність громадян, оскільки ці землі належать до земель водного фонду України.
7.3.       Відсутність окремого проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не підтверджує відсутність прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом. Такий висновок узгоджується з висновком Верховного Суду України, викладеним у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 та від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14.
7.4.       Спірна земельна ділянка вибула з володіння територіальної громади поза волею останньої, а тому є підстави для її витребування на підставі приписів статей 330, 387 і 388 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України.
7.5.       Доводи представників ОСОБА_1 щодо пропуску прокурором позовної давності є необґрунтованими з огляду на таке:
7.5.1.  Прокурор подав позов в інтересах держави. Власником спірної земельної ділянки є територіальна громада. Чинне законодавство України визначає орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель (Державну інспекцію сільського господарства України). Однак у цього органу немає повноваження звертатися до суду з такими вимогами як у цій справі.
7.5.2.  У приписі частини першої статті 261 ЦК України є презумпція обізнаності особи про стан її суб`єктивних прав. Відтак, обов`язок доведення терміну, з якого особі стало (могло стати) відомо про порушення права, покладається на позивача (висновок Верховного Суду України, висловлений у постанові від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14).
7.5.3.  Підставою для звернення до суду з цим позовом стало те, що прокуратура встановила порушення законодавства України переданням у приватну власність спірної земельної ділянки водного фонду. Ці порушення прокуратура виявила під час проведеної у березні 2013 року перевірки на підставі постанови прокурора від 11 березня 2013 року № (15-30)203вих.-13, винесеної після розгляду повідомлень ЗМІ про проведення підготовчих будівельних робіт і масове знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману.
7.5.4.  Немає доказів того, що Державній інспекції сільського господарства України було або могло бути відомо про передання спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 Тільки 30 квітня 2013 року на виконання постанови прокурора від 11 березня 2013 року зазначена інспекція провела перевірку використання земельних ділянок, на яких здійснюється будівництво котеджів у прибережній зоні мікрорайону «Леваневський» і законності прийнятих рішень Миколаївської міської ради, та встановила низку порушень законодавства України.
7.5.5.  Присутність працівника прокуратури на сесії Миколаївської міської ради під час прийняття оскарженого рішення на перебіг позовної давності у цій справі не впливає, оскільки безпосередньо в оскарженому рішенні немає відомостей про порушення законодавства, які органи прокуратури встановили лише під час системної та детальної перевірки землевпорядної документації у березні 2013 року.
7.5.6.  Про порушення прав та інтересів держави прокурору стало відомо у березні 2013 року, а до суду з позовом він звернувся у 2014 році, тобто у межах позовної давності.
(3) Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
8.           19 вересня 2016 рокуАпеляційний суд Миколаївської області постановив ухвалу, якою рішення суду першої інстанції залишив без змін.
9.           Ухвалу апеляційний суд мотивував так :
9.1.       Висновок суду першої інстанції про належність спірної земельної ділянки до земель водного фонду обґрунтований належними та допустимими доказами.
9.2.       У затвердженому проекті землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність не враховані законодавчо визначені розміри та межі прибережної захисної смуги Бузького лиману, хоча це унеможливлювало відведення спірної земельної ділянки у приватну власність для індивідуального будівництва.
9.3.       Згідно з Генеральним планом м. Миколаєва, затвердженим постановою Ради Міністрів УРСР від 21 листопада 1986 року № 403, і Генеральним планом м. Миколаєва, затвердженим рішенням Миколаївської міської ради № 35/18 від 18 червня 2009 року, земельні ділянки на АДРЕСА_1 (куди віднесена і спірна земельна ділянка) належать до території спеціального призначення - території зелених насаджень загального користування (т. 1, а. с. 12), а відповідно до Правил використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, спірна земельна ділянка належить до ландшафтно-рекреаційної зони м. Миколаєва, де заборонене будівництво.
9.4.       Не має юридичного значення те, що рішенням Миколаївської міської ради № 6/3 від 11 серпня 2016 року «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» затверджена містобудівна документація - план зонування території міста Миколаєва (без внесення змін до Генерального плану міста), оскільки на цьому рішенні не може ґрунтуватися право особи на земельну ділянку, розташовану в нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Бузького лиману та рекреаційної зони.
9.5.       Приймаючи оскаржене рішення, Миколаївська міська рада порушила вимоги чинного законодавства, права територіальної громади м. Миколаєва й законні інтереси держави.
9.6.       Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор просив застосувати приписи статті 388 ЦК України.
9.7.       Стан і збереження прибережних захисних смуг мають загальнодержавне значення. З огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані юридичні норми, немає невідповідності втручання держави у право власності ОСОБА_2 критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном.
9.8.       Суд першої інстанції позовну вимогу про визнання недійсним договору купівлі-продажу залишив без розгляду, і ця ухвала не є предметом апеляційного перегляду. Тому необґрунтованим є довід апеляційної скарги про те, що юридичною підставою повернення спірної земельної ділянки є припис статті 216 ЦК України.
9.9.       Довід апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції не вирішив вимогу прокурора про скасування державної реєстрації державного акта, зазначену у позовній заяві від 16 жовтня 2014 року, є необґрунтованим, оскільки прокурор, письмово уточнивши позовні вимоги 27 січня 2016 року, не пред`явив такої вимоги.
9.10.    З огляду на те, що позовні вимоги, які задовольнив суд, були предметом судового розгляду, стосовно них сторони надали суду пояснення, заперечення та відповідні докази, не є підставою для скасування рішення довід апеляційної скарги про порушення судом першої інстанції приписів статті 31 Цивільного процесуального кодексу (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час розгляду справи цим судом, оскільки прокурор уточнив позовні вимоги після початку розгляду справи по суті.
9.11.    Відповідно до висновку Верховного Суду України, висловленого у постанові від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, у приписі частини першої статті 261 ЦК України є презумпція обізнаності особи про стан її суб`єктивних прав. Тому обов`язок доведення терміну, з якого особі стало (могло стати) відомо про порушення права, покладається на позивача. Прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави у жовтні 2014 року, а об`єктивна можливість дізнатися про те, що спірна земельна ділянка незаконно поза волею власника вибула з володіння останнього через порушення органом місцевого самоврядування прав територіальної громади й інтересів держави, з`явилася у лютому 2013 року. Через повідомлення у ЗМІ про масове знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману у Заводському районі м. Миколаєва та проведення підготовчих будівельних робіт 11 березня 2013 року прокурор виніс постанову про проведення перевірки. Внаслідок такої перевірки прокурор виявив факти грубих порушень законодавства незаконним наданням в оренду та в приватну власність фізичним і юридичним особам земель на узбережжі Бузького лиману загальною площею 31,7 га та подав 19 позовних заяв до суду про повернення відповідних земельних ділянок у Заводському районі м. Миколаєва у власність територіальної громади міста. З огляду на вказане позовну давність, передбачену статтею 257 ЦК України, прокурор не пропустив.
9.12.    Рішення суду першої інстанції щодо суті спору є законним та обґрунтованим.
(4) Короткий зміст вимог касаційної скарги
10.        У жовтні 2016 року ОСОБА_2 звернулася до Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ із касаційною скаргою з огляду на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
11.        У касаційній скарзі просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
(5) Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
12.        12 вересня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
13.        Обґрунтував ухвалу тим, що необхідно відступити від висновку щодо визначення початку перебігу позовної давності та врахування дати прокурорської перевірки, викладеного у постановах Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15, 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, 8 червня 2016 року у справі № 6-3089цс15, 14 вересня 2016 року у справі № 6-2165цс15, 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16, 26 жовтня 2016 року у справі № 6-2070цс16, 21 грудня 2016 року у справі № 6-1503цс16, 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, 19 квітня 2017 року у справі № 6-2376цс16, 22 червня 2017 року у справі № 6-1047цс17, 12 липня 2017 року у справі № 6-2458цс16, 15 листопада 2017 року у справі № 6-2304цс16.
14.        Як зазначила колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, у вказаних постановах Верховного Суду України є висновок про те, що приписи про початок перебігу позовної давності поширюються на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів. На думку цієї колегії суддів, у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18) та у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц (провадження № 14-85цс18) Велика Палата Верховного Суду за аналогічних фактичних обставин вказала протилежне:
14.1.    У постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що «висновки суду першої інстанції, з якими погодився касаційний суд, що перебіг позовної давності починається з часу, коли Березанська РДА здійснила незаконну передачу земель, а не з часу, коли особа, право якої порушено, або прокурор, який звертається за захистом порушеного права, дізналися про таке порушення, - є помилковими».
14.2.    У постанові 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц Велика Палата Верховного Суду зазначила про те, що, «вирішуючи питання щодо дотримання строків звернення до суду за захистом своїх прав, апеляційному суду належало встановити, коли прокурор дізнався чи міг дізнатися про порушення права держави на спірні земельні ділянки, натомість суд зосередився на тому, що вказав про відсутність доказів, які би засвідчили поважність причин пропуску позовної давності. Такої ж позиції дотримував і Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ.Разом з тим, всупереч вимогам частини першої статті 261 ЦК України суди належним чином не з`ясували, з якого моменту у прокурора виникло право на звернення до суду з позовом в інтересах держави. Доводи прокурора та висновки суду першої інстанції про те, що таке право виникло після проведеної у квітня 2014 року прокурорської перевірки, вищестоящими судами спростовані не були».
15.        Вказане, на думку колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, не є вираженням позиції Великої Палати Верховного Суду у конкретних справах, оскільки воно екстраполюється на всі земельні спори, в яких позов подав прокурор і в яких необхідно обчислювати початок перебігу позовної давності, а також враховувати значення дати ініційованої прокурором перевірки.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
16.         ОСОБА_2 . мотивує касаційну скаргу так:
16.1.    Суд першої інстанції безпідставно не розглянув позовну вимогу про скасування державної реєстрації державного акта, від якої позивач не відмовився, а також розглянув заяву прокурора від 27 січня 2016 року, якою одночасно змінений предмет і підстави позову. Крім того, прокурор Каткова В. А. не мала права подавати таку заяву.
16.2.    Фактичні розміри та межі прибережних захисних смуг існують не в силу їх законодавчого закріплення, а відсутність «відповідного проекту» та виділення на його підставі водоохоронних зон і прибережних захисних смуг не підтверджує встановлення останніх.
16.3.    Суди касаційних інстанцій у 2011-2013 роках, розглядаючи справи щодо застосування статей 60 і 88 Водного кодексу України (далі - ВК України), доходили висновків, що відсутність проекту землеустрою підтверджує невстановлення прибережної захисної смуги (ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 3 серпня 2011 року у справі № 6-11401св11, від 16 травня 2012 року у справі № 6-48577ск11 і від 3 жовтня 2012 року у справі № 6-31385св12, постанова Вищого господарського суду України від 2 серпня 2012 року у справі № 12/5166). Окрім того, у справах № 487/4434/13-ц, № 487/4454/13-ц і № 487/4442/13-ц за подібними позовами прокурора суди дійшли такого ж висновку про застосування статей 60 та 88 ВК України.
16.4.    Суди попередніх інстанцій не оцінили належно витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , рішення Миколаївської міської ради № 6/3 від 11 серпня 2016 року «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» і лист Управління містобудування та архітектури Миколаївської області від 16 серпня 2016 року, відповідно до якого спірна земельна ділянка належить до зони садибної забудови.
16.5.    Прокурор згідно з частиною другою статті 45 ЦПК України мав зазначити позивачем Миколаївську міську раду, оскільки спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності, і саме рада є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Однак суди попередніх інстанцій помилково вважали, що прокурор звернувся з позовом в інтересах Держсільгоспінспекції та територіальної громади м. Миколаєва.
16.6.    Миколаївська міська рада розпорядилася спірною земельною ділянкою з власної волі.
16.7.    Апеляційний суд ніяк не мотивував свою ухвалу, зокрема в частині «співвідношення рішень Європейського суду з прав людини з нормами національного права й обставинами конкретної справи», що є безумовним порушенням права на справедливий суд, гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та неврахуванням висновків Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), викладених у рішенні від 10 травня 2011 року у справі «Серявін та інші проти України» (Seryavin and Others v. Ukraine, заява № 4909/04).
16.8.    Суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» (Stretch v. the United Kingdom, заява № 44277/98). Окрім цього, у справі № 487/10128/14-ц треба застосувати висновки ЄСПЛ, висловлені у рішенні від 22 листопада 2007 року у справі «Україна-Тюмень» проти України» (Ukraine-Tyumen v. Ukraine, заява № 22603/02), оскільки як заявник в останній, так і ОСОБА_1  та ОСОБА_2 , не знали і не могли знати про те, що майно відчужене поза межами повноважень відповідного органу.
16.9.    Суд апеляційної інстанції безпідставно застосував рішення ЄСПЛ у справах «Раймондо проти Італії» від 22 лютого 1994 року (Raimondo v. Italy, заява № 12954/87), «Аркурі та інші проти Італії» від 5 липня 2001 року (Arcuri and Others v. Italy, заява № 52024/99) та «Ріела й інші проти Італії» від 4 вересня 2001 року (Riela and Others v. Italy, заява № 52439/99), які офіційно не перекладені українською мовою, з їхніми текстами можна ознайомитися лише на офіційному сайті ЄСПЛ на англійській або французькій мові, а з рішенням «Ріела й інші проти Італії» - тільки на французькій мові. Крім того, ці рішення та застосовані апеляційним судом рішення ЄСПЛ у справах «Філліпс проти Сполученого Королівства» від 5 липня 2001 року (Phillips v. the United Kingdom, заява № 41087/98) та «Ісмаїлов проти Російської Федерації» від 6 листопада 2008 року (Ismayilov v. Russia, заява № 30352/03) стосуються суттєво відмінних від справи № 487/10128/14-ц обставин.
16.10. Суди порушили приписи статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 213 ЦПК України у редакції, чинній на час ухвалення оскаржених рішень, оскільки « ОСОБА_1 і ОСОБА_2 не знали та не могли знати про те, що майно відчужується поза межами повноважень державного органу» - Миколаївської міської ради. Суди поклали на ОСОБА_2 індивідуальний і надмірний тягар, який порушив справедливий баланс між суспільним інтересом і захистом права на мирне володіння її майном.
16.11. Земельна ділянка, яку суд повернув у комунальну власність, не зможе бути використана для встановлення прибережної захисної смуги чи створення рекреаційної зони, оскільки на ній споруджений будинок ОСОБА_2 Остання буде позбавлена можливості реалізувати права власника щодо розпорядження майном з огляду на вимоги статті 120 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), що утворює самостійний склад порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
16.12. Суди першої й апеляційної інстанцій порушили статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, не встановивши жодної компенсації за помилку державних органів та органів місцевого самоврядування. Відповідно до висновків ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), які мали бути застосовані у цій справі, потреба виправити помилку не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу, а помилки не повинні виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Таку компенсацію за помилки має надати саме держава, а не продавець спірної земельної ділянки, яка також є потерпілою стороною від незаконних дій органів влади.
16.13. Суд апеляційної інстанції дослівно та з повним збереженням стилістики процитував висновки Верховного Суду України, висловлені у постановах від 29 серпня 2016 року у справі № 6-1376цс16 і від 18 вересня 2013 року у справі № 6-92цс13, про застосування ЄСПЛ статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Однак апеляційний суд не оцінив те, чи був чітким і передбачуваним закон, на якому ґрунтується вимога про втручання у право на мирне володіння майном, та чи може бути застосований обраний прокурором спосіб захисту суспільного інтересу з огляду на обставини цієї конкретної справи.
16.14. Суди неправильно застосували до спірних правовідносин приписи статей 257 і 261 ЦК України та не врахували висновки Верховного Суду України, викладені, зокрема, у постановах від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15 і від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, від 22 квітня 2015 року у справі № 3-54гс15, від 25 березня 2015 року у справі № 3-21гс15, від 23 грудня 2015 року у справі № 3-194гс14, від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15.
16.15. Суди попередніх інстанцій не врахували, що 17 лютого 2016 року Верховний Суд України задовольнив частково заяву власника земельної ділянки на АДРЕСА_1 та прийняв постанову у справі № 6-2407цс15, якою скасував рішення судів попередніх інстанцій, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції, зокрема, вказавши, що треба було з`ясувати, з якого моменту у прокурора виникло право на звернення до суду в інтересах держави, яке пов`язане з моментом, коли саме уповноваженому органу, право якого порушене, стало відомо про таке порушення. Цей висновок також застосував і Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ 27 квітня 2016 року, постановивши ухвалу у справі № 487/10114-ц, якою касаційну скаргу ще одного власника земельної ділянки на АДРЕСА_1 задовольнив частково: скасував рішення судів попередніх інстанцій і направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
(2) Позиція прокурора
17.        У листопаді 2016 року перший заступник прокурора Миколаївської області подав заперечення на касаційну скаргу. Просить відмовити в її задоволенні та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
18.        Мотивує заперечення на касаційну скаргу так :
18.1.    Уточнюючи позовні вимоги, прокурор не змінював обставини (підстави), на яких вони ґрунтуються.
18.2.    Прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави, набувши статус позивача, оскільки Миколаївська міська рада, яка прийняла незаконне оскаржене рішення, не може бути позивачем за вимогою про визнання незаконним і скасування цього рішення.
18.3.    Витребування спірної земельної ділянки з незаконного володіння ОСОБА_2 відповідає публічному інтересу та не порушує принцип пропорційності.
18.4.    Під час розгляду справи ОСОБА_2 питання про компенсацію за втручання держави в її право на мирне володіння спірною земельною ділянкою не порушувала. А тому без її ініціативи суд не мав права вирішувати це питання. Крім того, той факт, що під час розгляду справи суд не вирішив питання компенсації, не свідчить про порушення принципу пропорційності, оскільки на підставі приписів статті 661 ЦК України ОСОБА_2 не позбавлена можливості ініціювати відшкодування завданих їй збитків.
18.5.    В органів прокуратури не було об`єктивної можливості дізнатися про порушення прав територіальної громади м. Миколаєва під час прийняття Миколаївською міською радою оскарженого рішення, а громадські слухання щодо можливості прийняття оскарженого рішення не проводилися. Лише після встановлення у лютому 2013 року металевої огорожі для будівництва та початку вирубування зелених насаджень, зокрема, на земельній ділянці, територіальна громада дізналася про порушення її прав, а прокуратура - у березні 2013 року, коли провела відповідну перевірку.
(3) Позиція інших учасників справи
19.        Інші учасники справи позиції щодо касаційної скарги не висловили.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) Щодо повноважень прокурора
20.        Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
21.        Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec(2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
22.        Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України у редакції, чинній на час подання позову, на прокуратуру покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.
23.        Представництво прокуратурою інтересів держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів держави у випадках, передбачених законом (частина перша статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду (далі - Закон № 1789-XII)).
24.        Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення до суду).
25.        Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави (частина третя статті 36-1 Закону № 1789-XII). За наявності зазначеної підстави з метою представництва держави прокурор має, зокрема, право в порядку, передбаченому процесуальним законом, звертатися до суду з позовами (пункт 1 частини п`ятої зазначеної статті).Обираючи форму представництва, передбачену частиною п`ятою статті 36-1 Закону № 1789-XII, прокурор визначає, в чому полягає порушення або загроза порушення, зокрема, інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту (частина шоста вказаної статті).
26.        ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
27.        Відповідно до статей 317 і 319 ЦК України саме власнику належить право розпоряджатися своїм майном за власною волею.
28.        Суди встановили, що спірна земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади м. Миколаєва.
29.        Прокурор вказував, що повноваження з розпорядження спірною земельною ділянкою належить до компетенції Миколаївської міської ради, а визначений у законодавстві орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель (Державна інспекція сільського господарства України) не має повноважень звертатися до суду з вимогами, які заявив прокурор у цій справі.
30.        З огляду на вказане, подаючи позовну заяву до суду й оскаржуючи, зокрема, рішення Миколаївської міської ради, на підставі якого ОСОБА_1 безоплатно набула у власність спірну земельну ділянку, прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави у збереженні зеленої зони загального користування, яку не можна передавати у власність громадян для будівництва, та у збереженні прибережної захисної смуги Бузького лиману, і згідно з абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час звернення до суду, набув статус позивача. Тому необґрунтованим є довід касаційної скарги про те, що прокурор без достатніх підстав не зазначив позивачем відповідача - Миколаївську міську раду як орган, уповноважений державою здійснювати функції у спірних правовідносинах.
31.        Крім того, необґрунтованим є довід касаційної скарги і про те, що суди попередніх інстанцій помилково вважали, що прокурор звернувся з позовом в інтересах Держсільгоспінспекції. У рішенні суд першої інстанції чітко вказав, що Держсільгоспінспекція не мала повноважень для звернення до суду з вимогами, які заявив у позовній заяві прокурор. Жодних висновків про те, що прокурор звернувся з позовом в інтересах Держсільгоспінспекції в оскаржених судових рішеннях немає.
32.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за обставин цієї справи, наявності суспільного інтересу у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності, зокрема підвищеного інтересу громадськості до збереження у м. Миколаєві зеленої зони загального користування і прибережної захисної смуги Бузького лиману (див. також пункти 108-123 цієї постанови), прокурор мав звернутися до суду для захисту відповідних публічних інтересів держави.
(1.2) Щодо дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою
33.        Право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні (частина перша статті 321 ЦК України).
34.        Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).
35.        Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції закріплює три окремі норми: 1) виражається у першому реченні першого абзацу, закладає принцип мирного володіння майном і має загальний характер; 2) викладена у другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності й обумовлює його певними критеріями; 3) закріплена у другому абзаці та визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна у загальних інтересах. Другу та третю норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, треба тлумачити у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «"East/West Alliance Limited" проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04), § 166-168).
36.        Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній метівтручання у право:
36.1.    Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.
36.2.    Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.
36.3.    Втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення. Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа-добросовісний набувач внаслідок втручання в її право власності понесе індивідуальний і надмірний тягар, зокрема, якщо їй не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (див. рішення ЄСПЛ у справах «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» від 16 лютого 2017 року (Kryvenkyy v. Ukraine, заява № 43768/07)).
37.        Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки: встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
(1.2.1) Чи ґрунтувалося втручання у право мирного володіння майном на законі?
(1.2.1.1) Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки
38.        Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі рекреаційного призначення, землі водного фонду (стаття 19 ЗК України).
39.        До земель водного фонду належать, зокрема, землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок і навколо водойм (стаття 58 ЗК України та стаття 4 ВК України; тут і далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
40.        До земель комунальної власності, які не можна передавати у приватну власність, належать землі водного фонду, крім випадків, визначених ЗК України (пункт «ґ» частини третьої статті 83 цього кодексу).
41.        Частина друга статті 59 ЗК України обмежує можливість передання земель водного фонду у приватну власність випадком безоплатного передання громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування замкнених природних водойм (загальною площею до 3 гектарів).
42.        Отже, законодавство України обмежувало безоплатне передання у приватну власність земель водного фонду випадкомпередання за рішенням уповноваженого органу тільки замкнених природних водойм (загальною площею до 3 гектарів). Вказане обмеження, визначене на момент виникнення спірних правовідносин у пункті «ґ» частини третьої статті 83 і в частині другій статті 59 ЗК України, було доступним, чітким і зрозумілим, а наслідки його недотримання з огляду на приписи ЦК України - передбачуваними для будь-якої особи, яка набула земельну ділянку водного фонду, що не є замкненою природною водоймою загальною площею до 3 гектарів (див. також пункт 125.4.1 цієї постанови).
43.        Суд апеляційної інстанції процитував висновки Верховного Суду України, висловлені у постановах від 29 серпня 2016 року у справі № 6-1376цс16 і від 18 вересня 2013 року у справі № 6-92цс13, стосовно практики ЄСПЛ щодо критеріїв, які слід оцінювати, визначаючи сумісність заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте, як слушно зауважила ОСОБА_2 у касаційній скарзі, суд апеляційної інстанції не оцінив чіткість і передбачуваність норм, на яких ґрунтується втручання у право ОСОБА_2 на мирне володіння майном. З огляду на це, виправляючи порушення норм матеріального та процесуального права, допущені судами нижчих інстанцій, оцінку доступності, чіткості та передбачуваності відповідних норм надає Велика Палата Верховного Суду у цій постанові (див. також пункт 125.4.1 останньої).
44.        На підставі наданих сторонами доказів суди встановили, а ОСОБА_2 не заперечує, що ОСОБА_1 безоплатно отримала у власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд спірну земельну ділянку. Причому, як встановили суди, ця ділянка розташована за 9 м від урізу води.
45.        Земельні ділянки під прибережні захисні смуги виділяються у межах водоохоронних зон вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина перша статті 60 ЗК України, частина перша статті 88 ВК України).
46.        Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води (частина п`ята статті 88 ВК України, абзац четвертий пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173 (далі - Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів)).
47.        Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України, абзац другий пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів і додаток 13 до цих правил).
48.        Отже, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та ВК України.
49.        Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування можуть передавати, зокрема, громадянам із земель водного фонду на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України; близький за змістом припис закріплює частина третя статті 85 ВК України).
Прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією (частина перша статті 90 ВК України; абзац четвертий пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів). У межах таких смуг уздовж морів, морських заток і лиманів забороняється діяльність, яка може призвести до завдання шкоди підземним та відкритим джерелам водопостачання, водозабірним і водоочисним спорудам, водоводам, об`єктам оздоровчого призначення, навколо яких вони створені (частина друга статті 113 ЗК України).
50.        Тобто, якщо земельна ділянка зайнята прибережною захисною смугою, таку ділянку можна було отримати в оренду для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо, а не у приватну власність для житлового будівництва. Згідно із Законом України від 17 травня 2012 року № 4709-VIперелік цих цілей можливого передання в оренду земельної ділянки, зайнятої прибережною захисною смугою, був розширений у ЗК України цілями догляду, розміщення й обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд. Однак передання такої ділянки навіть в оренду для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд ЗК України і після прийняття оскарженого рішення не передбачав.
Більше того, земельні ділянки прибережної захисної смуги уздовж лиману могли використовуватися згідно з чинним на час виникнення спірних правовідносин ВК України лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів (не передбачає можливості житлового будівництва на таких ділянках і чинна редакція частини першої статті 90 ВК України).
51.         ОСОБА_2  вважає, що відсутність відповідного проекту землеустрою підтверджує відсутність прибережної захисної смуги, незважаючи на законодавче закріплення їх існування та на встановлене судами першої й апеляційної інстанцій вкрай близьке розташування спірної земельної ділянки до урізу води. Тоді як заступник прокурора Миколаївської області вказує на те, що суди дійшли правильного висновку про доведеність знаходження спірної земельної ділянки в межах прибережної захисної смуги Бузького лиману, про її належність до земель водного фонду, а також про невідповідність вимогам водного законодавства передання спірної земельної ділянки у приватну власність.
52.        Суди з урахуванням наведених вище приписів, акта обстеження державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Держекоінспекції від 14 березня 2013 року (т. 1, а. с. 14-15), схеми місцезнаходження спірної земельної ділянки, ситуаційного плану з експлікацією земельних угідь за формою 6-зем (т. 1, а. с. 74) встановили належність спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Бузького лиману та її розташування за 9 м від урізу води. З огляду на приписи статті 400 ЦПК України Велика Палата Верховного Суду не має можливості переоцінити докази та встановити наявність у спірної земельної ділянки іншого режиму, ніж той, що встановлений у рішеннях судів першої й апеляційної інстанцій.
53.        Згідно із застосованим судом першої інстанції висновком Верховного Суду України, викладеним у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14, існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене законом (статтею 88 ВК України). А тому відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність останньої, оскільки її розміри встановлені законом (аналогічного висновку дійшла також Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц).
54.        Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованим довід касаційної скарги щодо необхідності врахування висновків касаційних судів, викладених у рішеннях у справах № 6-11401св11, № 6-48577ск11, № 6-31385св12, № 12/5166, а також висновків судів у справах № 487/4434/13-ц, № 487/4454/13-ц і № 487/4442/13-ц з огляду на таке:
54.1.    Відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року № 2453-VI у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, лише висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду України, а не у судових рішеннях судів касаційної, апеляційної та першої інстанцій, мали враховувати інші суди загальної юрисдикції, застосовуючи відповідні норми права.
54.2.    У жодній з указаних вище справ Верховний Суд України рішення не ухвалював. Ті ж висновки Верховного Суду України щодо застосування статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України, які він виклав у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14, застосував у справі № 487/10128/14-ц суд першої інстанції, рішення якого залишив без змін апеляційний суд.
54.3.    Крім того, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ в ухвалах від 3 серпня 2011 року у справі № 6-11401св11 і від 16 травня 2012 року у справі № 6-48577ск11 та Вищий господарський суд України у постанові від 2 серпня 2012 року у справі № 12/5166 не ухвалили рішень щодо суті спору, направивши зазначені справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
54.4.    У справі № 487/4442/13-ц правильність застосування норм матеріального права у рішенні апеляційного суду не перевіряв суд касаційної інстанції, а у справі № 487/4454/13-ц правильність застосування норм матеріального права у рішенні суду першої інстанції не перевіряли ні апеляційний, ні касаційний суди (відсутні їхні рішення щодо суті спору).
55.        У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися (частина четверта статті 88 ВК України у редакції, яка діяла до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Водного і Земельного кодексів України щодо прибережних захисних смуг» № 2740-VI від 2 грудня 2010 року).
56.        На землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронної зони, як і прибережної захисної смуги, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови (пункт 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486).
57.        Розмір і межі прибережної захисної смуги, зокрема, навколо морських лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації (частини третя статті 60 ЗК України).
58.        Містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій (частина перша статті 17 Закону України «Про основи містобудування»), з урахуванням яких визначається цільове призначення земель (абзац четвертий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій», який був чинним на час прийняття оскарженого рішення).
59.        З огляду на вказані приписи Велика Палата Верховного Суду вважає, що законодавство, чинне на момент прийняття оскарженого рішення, вимагало визначати прибережні захисні смуги у межах населених пунктів з урахуванням будь-якої містобудівної документації у цій сфері (а не на підставі «відповідного проекту», як зазначає у касаційній скарзі ОСОБА_2 ) та виходячи з конкретних умов забудови, які склалися на місцевості (у цій справі - виходячи з існування фактичної забудови спірної земельної ділянки).
60.        Суд першої інстанції встановив, що19 червня 2009 року Миколаївська міська рада прийняла рішення № 35/51 про передання в оренду ТзОВ «Миколаївбудпроект» для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 , земельної ділянки, частину якої 4 вересня 2009 року ця рада відповідно до пунктів 48-48.1 оскарженого рішенняпередала у приватну власність ОСОБА_1 як спірну земельну ділянку. Відповідно до пояснювальної записки до проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки ОСОБА_1 ця ділянка була вільна від забудови та вкрита багаторічними земельними насадженнями. Факт належності спірної земельної ділянки до території зелених насаджень загального користування встановив і суд апеляційної інстанції.
61.        Місцеві правила забудови - це нормативно-правовий акт, яким встановлюється порядок планування і забудови та іншого використання територій, окремих земельних ділянок, а також перелік усіх допустимих видів, умов і обмежень забудови та іншого використання територій та окремих земельних ділянок у межах зон, визначених планом зонування (абзац чотирнадцятий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій»).
62.        У пункті 1.4 глави 1 частини ІІ «Вимоги та обмеження використання і забудови земельних ділянок на території міста» Правил використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41 і які були чинними на час виникнення спірних правовідносин, ця рада передбачила реалізацію розробленого ВАТ «Миколаївводпроект» ще у 1997 році робочого проекту «Установление водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы рек Ингул, Ю. Буг и Бугского лимана на территории города Николаева», а також констатувала, що прибережна захисна смуга Бузького лиману належить до природоохоронних планувальних обмежень, які регламентують використання відповідних територій, що не можуть змінювати свої природоохоронні функції.
63.        Крім того, у пункті 3.4 глави 3 частини І «Аналіз сучасного стану міста, існуючої містобудівної документації та виявлення основних тенденцій розвитку міста, які повинні бути покладені в основу розробки "Правил використання та забудови території міста"» Правил використання та забудови території м. Миколаєваміська рада вказала на те, що обов`язковою умовою при реконструкції районів, розташованих на прибережних територіях, є дотримання положень, що стосуються організації водоохоронних зон. Тим самим Миколаївська міська рада визнала пріоритет норм щодо організації водоохоронних зон, зокрема і прибережної захисної смуги, перед вирішенням питань реконструкції районів, розташованих на прибережних територіях, у тому числі питань нової їх забудови.
64.        Частиною водоохоронної зони відповідної ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено більш суворий режим господарської діяльності, ніж на решті території такої зони, є прибережна захисна смуга (абзац тридцять восьмий статті 1 ВК України, абзац другий пункту 8.19, пункт 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів).
65.        Тому, плануючи виділення земельних ділянок у м. Миколаєві під будівництво, міська рада мала врахувати, що відповідно до абзацу третього пункту 10.17 Державних будівельних норм (далі - ДБН) 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44, уздовж берегів водойм прибережні смуги установлюються завширшки не менше 20 м від урізу води, що відповідає нормальному підпертому рівню водойми. Натомість спірна земельна ділянка, як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, розташована за 9 м від урізу води, що всупереч Правилам використання та забудови території м. Миколаєва унеможливлює дотримання положень, які стосуються організації водоохоронних зон.
66.        Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (абзац восьмий статті 1 Закону України «Про планування і забудову територій»).
67.        Ураховуючи, зокрема, встановлені судом апеляційної інстанції на підставі Генерального плану м. Миколаєва, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 21 листопада 1986 року № 403, і Генерального плану м. Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради № 35/18 від 18 червня 2009 року обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає такими, що порушують конкретні умови забудови, які склалися на спірній земельній ділянці до прийняття оскарженого рішення, і такими, що унеможливлюють дотримання режиму прибережної захисної смуги, передання у приватну власність спірної земельної ділянки для нового житлового будівництва, а також з цією метою знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману, про що зазначалось у публікаціях мас-медіа, які стали приводом для проведення у березні 2013 року прокурорської перевірки (т. 2, а. с. 244-261).
68.        Заперечуючи у касаційній скарзі проти встановленого судами першої й апеляційної інстанцій факту (який не може переоцінити суд касаційної інстанції) належності спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги Бузького лиману, ОСОБА_2 не висловлює заперечень щодо встановленого судом апеляційної інстанції на підставі Генерального плану м. Миколаєва, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 21 листопада 1986 року № 403, і Генерального плану м. Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради № 35/18 від 18 червня 2009 року, факту належності земельних ділянок на АДРЕСА_1 (куди віднесена і спірна земельна ділянка) до території спеціального призначення - території зелених насаджень загального користування (т. 1, а. с. 12), а також факту віднесення відповідно до Правил використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, спірної земельної ділянки до ландшафтно-рекреаційної зони м. Миколаєва, де заборонене будівництво.
69.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що 1 вересня 2016 року ОСОБА_2 подала до апеляційного суду заяву, в якій просила врахувати прийняття Миколаївською міською радою рішення № 6/3 від 11 серпня 2016 року «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва» та лист Управління містобудування та архітектури Миколаївської області від 16 серпня 2016 року, відповідно до якого спірна земельна ділянка належить до зони садибної забудови. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи апеляційної скарги, які зводилися до переоцінки доказів, а також вказав, що не має юридичного значення те, що рішенням Миколаївської міської ради № 6/3 від 11 серпня 2016 року затверджена містобудівна документація - план зонування території міста Миколаєва (без внесення змін до Генерального плану міста), оскільки на цьому рішенні не може ґрунтуватися право особи на земельну ділянку, розташовану в нормативно визначених межах прибережної захисної смуги Бузького лиману та рекреаційної зони.
70.        З огляду на припис частини першої статті 400 ЦПК України, а також враховуючи те, що зазначеного рішення Миколаївської міської ради не існувало на час виникнення спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду вважає неприйнятним довід касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки зазначеним рішенню Миколаївської міської ради та листу Управління містобудування та архітектури Миколаївської області від 16 серпня 2016 року.
71.        Земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст належать до земель рекреаційного призначення (стаття 51 ЗК України). На цих землях забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель (частина друга стаття 52 ЗК України).
72.        Тому передання у приватну власність земельної ділянки, віднесеної до території зелених насаджень загального користування (земельної ділянки зелених зон і зелених насаджень міст), для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд без зміни її цільового призначення теж суперечило приписам ЗК України (аналогічний висновок викладений у пункті 34 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 761/31121/14-ц).
73.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що, як встановив суд першої інстанції, на зміну цільового призначення спірної земельної ділянки (як частини земельної ділянки ТзОВ «Миколаївбудпроект», з якої Миколаївська міська рада згідно з пунктами 48-48.1 оскарженого рішення спірну земельну ділянку виділила) була накладена заборона. Суд першої інстанції встановив, що на таку заборону вказала Миколаївська міська рада у пункті 54-54.1 рішення № 35/51 від 19 червня 2009 року (т. 1, а. с. 8), передаючи в оренду земельну ділянку для ТзОВ «Миколаївбудпроект». А суд апеляційної інстанції встановив, що наявні у матеріалах справи докази не підтверджують того, що Миколаївська міська рада відповідно до законодавства змінила цільове призначення спірної земельної ділянки на землі житлової забудови. Згідно з пунктами 48-48.1 оскарженого рішення Миколаївська міська рада, не дотримуючи порядку зміни цільового призначення спірної земельної ділянки та порушуючи відповідну заборону, згадану у пункті 54 рішення Миколаївської міської ради № 35/51 від 19 червня 2009 року, «віднесла» спірну земельну ділянку до земель житлової забудови, вказавши після цього, що обмеження використання спірної земельної ділянки згідно з Класифікатором обмежень та обтяжень у використанні земельних ділянок відсутні.
74.        З огляду на викладене, враховуючи те, що суд касаційної інстанції не повноважний встановлювати факти, як і змінювати оцінку доказів у справі, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої й апеляційної інстанцій, встановивши належність спірної земельної ділянки до земель, на які поширювалася чітка заборона на передання їх у приватну власність з метою будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд, правильно застосували приписи ЗК України і ВК України щодо цільового призначення спірної земельної ділянки.
(1.2.1.2) Щодо належного способу захисту права власності на земельну ділянку водного фонду
75.        Серед способів захисту речових прав цивільне законодавство виокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (стаття 391 ЦК України, частина друга статті 52 ЗК України). Вказані способи захисту можна реалізувати шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно.
76.        Предметом віндикаційного позову є вимога власника, який не є фактичним володільцем індивідуально-визначеного майна, до особи, яка незаконно фактично володіє цим майном, про повернення його з чужого незаконного володіння.
77.        Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.
78.        Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою (частина друга статті 152 ЗК України).
79.        Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 ЦК України).
80.        Велика Палата Верховного Суду вже вказувала на те, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу (див. також висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц, у пункті 70 постанови від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц).
81.        Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (див. пункт 71 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, а також пункт 96 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц). Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.
82.        Тому суди першої й апеляційної інстанцій, встановивши факти початку перебігу позовної давності та належності спірної земельної ділянки до земель водного фонду, що перебувають у комунальній власності м. Миколаєва, мали підстави дійти висновку про задоволення позовних вимог, хоча помилково застосували для задоволення вимоги про повернення спірної земельної ділянки приписи статей 387 і 388 ЦК України, а не статті 391 цього кодексу та частини другої статті 52 ЗК України.
83.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що згідно з принципом jura novit curia(«суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація позивачем і відповідачами спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм.
84.        У цій справі помилкова з огляду на її обставини юридична кваліфікація позивачем, ОСОБА_2 і судами першої й апеляційної інстанцій позовної вимоги про повернення спірної земельної ділянки водного фонду як вимоги, до якої слід застосувати приписи статей 330, 387 і 388 ЦК України, не призвела, враховуючи висновки судів щодо суті спору, до неправильного його вирішення.
85.        В ухвалі від 12 вересня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду просить відступити, зокрема, від висновків Верховного Суду України, викладених у постановах у справах № 6-2304цс16, № 6-3089цс15, № 6-2469цс16 і № 6-2407цс15 за позовами прокурорів в інтересах держави до міських рад та фізичних осіб. Ці справи, як і справа № 487/10128/14-ц, також стосувалися незаконності передання земельних ділянок водного фонду, зайнятих прибережними захисними смугами, а справи № 6-2469цс16 і № 6-2407цс15 стосувалися земельних ділянок, переданих за оскарженим рішенням фізичним особам у межах прибережної захисної смуги Бузького лиману. В усіх цих справах через невстановлені суттєві обставини, зокрема момент, з якого позивач дізнався чи мав дізнатися про порушення його права, Верховний Суд України остаточне рішення не ухвалив, а направив справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
86.        У постановах від 15 листопада 2017 року у справі № 6-2304цс16, від 8 червня 2016 року у справі № 6-3089цс15, від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15 і від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16 Верховний Суд України, використовуючи різні формулювання, дійшов висновку про можливість захисту порушеного права власника земельної ділянки водного фонду у межах загальної позовної давності. А крім того, у постанові від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15 Верховний Суд України правильно вказав на те, що неможливим є одночасне подання віндикаційного та негаторного позову, й у випадках, коли такі вимоги заявлені одночасно, суд має самостійно визначити, яку вимогу по суті, а не за формою, поставив позивач, і застосувати належні норми права.
87.        У пункті 49 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів про якість судових рішень вказано, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні.
88.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що задля гарантування правової визначеності вона має відступати від попередніх висновків Верховного Суду України лише за наявності для цього належної підстави.
89.        З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання. Відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може, застосувавши належні способи тлумачення юридичних норм, або повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок(див. окрему думку суддів Великої Палати Верховного Суду щодо постанови від 12 червня 2018 року у справі № 823/378/16).
90.        Оскільки наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц і в пунктах 70-71 постанови від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, щодо застосування норм матеріального права про позовну давність і про усунення власником перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду неповністю узгоджуються з відповідними висновками Верховного Суду України, викладеними у постановах від 15 листопада 2017 року у справі № 6-2304цс16, від 8 червня 2016 року у справі № 6-3089цс15, від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15 і від 16 листопада 2016 року у справі № 6-2469цс16, Велика Палата Верховного Судувважає за необхідне конкретизувати ці висновки Верховного Суду України з огляду на те, що вимога зобов`язати повернути земельну ділянку водного фонду розглядається як негаторний позов, який можна заявити впродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
91.        Зазначене не впливає на висновки щодо суті касаційної скарги у справі № 487/10128/14-ц, зокрема, з огляду на те, що суди першої й апеляційної інстанцій дослідили обставини початку перебігу позовної давності та встановили, що прокурор не пропустив трирічний строк на звернення до суду з дня, коли дізнався або мав дізнатися про порушення права комунальної власності на спірну земельну ділянку.
(1.2.1.3) Щодо позовної давності
92.        Позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу (стаття 256 ЦК України).
93.        Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (стаття 257 ЦК України).
94.        Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила (частина перша статті 261 ЦК України).
95.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що якщо у передбачених законом випадках у разі порушення або загрози порушення інтересів держави з позовом до суду звертається прокурор від імені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, то за загальним правилом позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (близький за змістом висновок сформульований, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, а також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справах № 369/6892/15-ц і № 469/1203/15-ц).
96.        У постанові від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц, зважаючи на її обставини, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що для вирішення питання про дотримання строку звернення до суду за захистом прав, суд має встановити, коли прокурор довідався чи міг довідатися про порушення інтересів держави. Вказаний висновок Велика Палата Верховного Суду конкретизувала у пункті 48 постанови від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 так: позовна давність починає обчислюватися з дня, колипро порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, у таких випадках: 1) прокурор, який звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, довідався чи мав об`єктивну можливість довідатися (під час кримінального провадження, прокурорської перевірки тощо) про порушення або загрозу порушення таких інтересів чи про особу, яка їх порушила або може порушити, раніше, ніж орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;2) прокурор звертається до судуу разі порушення або загрози порушення інтересів держави за відсутності відповідного органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту таких інтересів.
97.        З огляду на вказане відсутні підстави вважати, що у постановах від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18) та від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц (провадження № 14-85цс18), як зазначила колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду в ухвалі від 12 вересня 2018 року у справі № 487/10128/14-ц, Велика Палата Верховного Суду за аналогічних обставин дійшла протилежних висновків.
98.        У касаційній скарзі є довід про те, що суди неправильно застосували до спірних правовідносин приписи статей 257 і 261 ЦК України, оскільки прокурор мав можливість провести перевірку правомірності прийняття оскарженого рішення з власної ініціативи та звернутися з відповідним позовом у межах перебігу позовної давності.
99.        Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що з позовом до суду прокурор звернувся у межах перебігу позовної давності.
99.1.    Суд першої інстанції вказав на те, що прокуратура встановила порушення законодавства України переданням у приватну власність спірної земельної ділянки водного фонду під час проведеної у березні 2013 року перевірки після розгляду повідомлень ЗМІ про проведення підготовчих будівельних робіт і масове знесення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману. Доказів того, що Державна інспекція сільського господарства України до цього знала або могла знати про передання спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 , немає, а власну перевірку використання земельних ділянок, на яких здійснюється будівництво котеджів у прибережній зоні мікрорайону «Леваневський» і законності прийнятих рішень Миколаївської міської ради зазначена інспекція провела 30 квітня 2013 року, тобто пізніше, ніж прокурор. Крім того, суд першої інстанції встановив, що факт присутності працівника прокуратури на сесії Миколаївської міської ради під час прийняття оскарженого рішення на перебіг позовної давності у цій справі не впливає, оскільки безпосередньо в оскарженому рішенні немає відомостей про порушення законодавства; такі порушення органи прокуратури встановили лише під час перевірки у березні 2013 року.
99.2.    Апеляційний суд також підтвердив, що тільки у лютому 2013 року за повідомленнями у ЗМІ про масове знищення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману у Заводському районі м. Миколаєва та проведення там підготовчих будівельних робіт з`явилася об`єктивна можливість дізнатися про те, що спірна земельна ділянка незаконно вибула з володіння власника, і у березні того ж року прокурор провів відповідну перевірку.
100.     З огляду на те, що за змістом частини першої статті 400 ЦПК України суд касаційної інстанції не має можливості встановлювати чи вважати доведеними обставини, які не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, Велика Палата Верховного Суду вважає неприйнятними доводи касаційної скарги, спрямовані на встановлення інших обставин стосовно початку перебігу позовної давності, ніж ті, які встановили суди першої й апеляційної інстанцій.
101.     Щодо аргументів касаційної скарги про неврахування судами висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, від 22 квітня 2015 року у справі № 3-54гс15, від 25 березня 2015 року у справі № 3-21гс15, від 23 грудня 2015 року у справі № 3-194гс14 та від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15, а також стосовно обґрунтування Верховним Судом у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду необхідності відступити як від висновків, наведених у постановах від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15 та від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, так і від тих, які наведені у постановах Верховного Суду України від 14 вересня 2016 року у справі № 6-2165цс15, від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-2070цс16, від 21 грудня 2016 року у справі № 6-1503цс16, від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року у справі № 6-2376цс16, від 22 червня 2017 року у справі № 6-1047цс17, від 12 липня 2017 року у справі № 6-2458цс16, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке:
101.1. У постанові від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14 Верховний Суд України, зокрема, вказав на таке: у разі встановлення судом неправомірного отримання особою земельної ділянки або отримання її з непередбачених законом підстав особа не набуває права власності на неї; для правильного застосування частини 1 статті 261 ЦК України при визначенні початку перебігу позовної давності має значення не тільки безпосередня обізнаність особи про порушення її прав, а і об`єктивна можливість цієї особи знати про обставини порушення її прав.
Суди першої й апеляційної інстанцій застосували цей висновок Верховного Суду України, про що чітко зазначили у рішеннях. Тому довід касаційної скарги щодо неврахування висловленого у постанові Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14 висновку є явно необґрунтованим.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що з огляду на обставини справи № 487/10128/14-ц немає підстав відступати від висновку Верховного Суду України, висловленого у постанові від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14.
101.2. 1 липня 2015 року Верховний Суд України прийняв постанову у справі № 6-178цс15 і зробив висновок про те, що позовна давність є строком пред`явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб`єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах носія порушеного права. І у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила. Положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється і на звернення до суду прокурора із заявою про захист державних інтересів.
101.3. Аналогічні висновки щодо застосування приписів ЦК України про позовну давність Верховний Суд України виклав у постановах від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-2070цс16, від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року у справі № 6-2376цс16 і від 22 червня 2017 року у справі № 6-1047цс17.
101.4. У постанові від 21 грудня 2016 року у справі № 6-1503цс16, в якій прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Держземагентства в Дніпропетровській області, Верховний Суд України додатково зазначив про те, що з огляду на положення статті 261 ЦК України та статті 45 ЦПК України суди повинні були з`ясувати, з якого моменту у прокурора виникло право на звернення до суду в інтересах держави, а це право пов`язане з моментом, коли саме повноважному органу, право якого порушене, стало відомо про таке порушення.
101.5. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у справі № 6-178цс15 прокуратура подала позов в інтересах Бучанської міської ради Київської області, яка підтримала позов і якій було відомо про її порушене право з часу державної реєстрації фізичною особою права власності на земельну ділянку. Бучанська міська рада була позивачем за вимогою про стягнення нею відновної вартості зелених насаджень на земельній ділянці, яку вона раніше передала у приватну власність. Справа № 6-178цс15 не стосувалася вимоги прокурора про визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування про затвердження проекту землеустрою та передання у приватну власність земельної ділянки, за якою такий орган є відповідачем у справі № 487/10128/14-ц.
101.6. Крім того, у постанові від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16 Верховний Суд України прямо вказав, що позовна давність обчислюється від дня, коли про порушення свого права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатись саме позивач, а не прокурор, тоді, коли у передбачених законом випадках з позовом до суду прокурор звернувся в інтересах відповідного органу (підприємства).
101.7. Керуючись таким підходом, у висновку, викладеному у постанові від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15 (який застосував Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ в ухвалі від 27 квітня 2016 року у справі № 487/10110/14-ц), Верховний Суд України зазначив, що, враховуючи те, що у справі № 6-2407цс15 прокурор заявив позов в інтересах держави в особі Держсільгоспінспекції, суди не з`ясували, коли саме Держсільгоспінспекція довідалася або могла довідатися про порушення її права, та дійшли помилкового висновку про початок перебігу позовної давності з дня виявлення прокурором порушень земельного та містобудівного законодавства під час здійснення перевірки.
Натомість у справі № 487/10128/14-ц прокурор не представляв інтереси Держсільгоспінспекції, про що правильно зазначила ОСОБА_2 .
101.8. Враховуюче особливе правове регулювання набуття у приватну власність земельних ділянок водного фонду, а також те, що за визначених у процесуальному законі умов прокурор може набувати статус позивача, зазначені вище висновки Верховного Суду України отримали подальший розвиток у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц(пункт 71), від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17 (пункти 65-66) і не можуть застосовуватися без урахування обставин справи № 487/10128/14-ц.
101.9. З огляду на викладене неприйнятним є довід касаційної скарги про те, що суди першої й апеляційної інстанцій у справі № 487/10128/14-ц мали застосувати висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15 і від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15.
101.10.             Оскільки у справі № 487/10128/14-ц прокурор не звертався до суду в особі певного органу влади та відповідно до абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній на час подання позову,набув статус позивача, відсутні підстави для відступу від відповідних висновків Верховного Суду України щодо застосування приписів ЦК України про позовну давність, наведених у постановах від 1 липня 2015 року у справі № 6-178цс15, від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2407цс15, від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-2070цс16, від 21 грудня 2016 року у справі № 6-1503цс16, від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, від 19 квітня 2017 року у справі № 6-2376цс16 і від 22 червня 2017 року у справі № 6-1047цс17.
101.11.             Так само немає підстав для відступу від висновку Верховного Суду України щодо застосування приписів ЦК України про позовну давність, викладеного у постанові від 14 вересня 2016 року у справі № 6-2165цс15. Цей висновок стосувався не початку перебігу позовної давності за позовом прокурора, який згідно з абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, набув статус позивача, а застосування пункту 4 частини першої статті 268 ЦК України (у редакції, чинній до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку здійснення судочинства» від 20 грудня 2011 року № 4176-VI) до позову прокурора, який, звернувшись до суду в інтересах держави, представляв інтереси позивачів - Головного управління Держземагентства у Київській області та регіонального відділення Фонду державного майна України по Київській області.
101.12.             У постанові від 12 липня 2017 року у справі № 6-2458цс16 Верховний Суд України вказав, що початок перебігу позовної давності збігається з моментом виникнення в зацікавленої сторони права на позов, тобто можливості реалізувати своє право в примусовому порядку через суд. І з урахуванням особливостей конкретних правовідносин початок перебігу позовної давності може бути пов`язаний з різними юридичними фактами та їх оцінкою уповноваженою особою. На думку Верховного Суду України, у зазначеній справі з огляду на положення статті 261 ЦК України, статті 45 ЦПК України суди повинні були з`ясувати, з якого моменту в прокурора виникло право на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України та Державного підприємства «Київлісгосп». Верховний Суд України вказав, що судові рішення у цій справі не можна визнати законними й обґрунтованими, оскільки суди, вважаючи моментом порушення права держави на спірні земельні ділянки момент їх незаконного вилучення у 2007 році з постійного користування державного підприємства, не врахували положень закону та не з`ясували можливості позивачів реалізувати право на судовий захист у вказаному році.
Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що за обставин справи № 487/10128/14-ц відсутні підстави для відступу і від висновку Верховного Суду України, викладеного у постанові від 12 липня 2017 року у справі № 6-2458цс16.
101.13.             Щодо доводу касаційної скарги про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду України, висловлених у постановах від 25 березня 2015 року у справі № 3-21гс15, від 22 квітня 2015 року у справі № 3-54гс15 і від 23 грудня 2015 року у справі № 3-194гс14, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що обставини цих справ істотно відрізняються від обставин справи № 487/10128/14-ц.
У справах № 3-21гс15, № 3-54гс15 і № 3-194гс14 прокурор звертався до суду в інтересах держави як представник відповідних органів-позивачів, тобто не набув згідно з абзацом другим частини другої статті 45 ЦПК України статус позивача як у справі № 487/10128/14-ц. Окрім того, справа № 3-21гс15 стосувалася перегляду рішень судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні вимог про визнання за державою в особі Фонду державного майна України права власності на будівлі та споруди туристичного комплексу, справа № 3-54гс15 - вимоги про визнання договору недійсним, а справа № 3-194гс14 - ситуації, за якої Одеська обласна рада, в інтересах якої прокурор звернувся до суду, не підтримала цей позов і зазначила, що про оскаржені рішення та договір оренди землі їй було відомо з 2001 року.
101.14.             У касаційній скарзі ОСОБА_2 також вказує на те, що відповідно до висновку, висловленого у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15, оскільки держава зобов`язана забезпечити належне правове регулювання відносин і відповідальна за прийняті її органами незаконні правові акти, їх скасування не має ставити під сумнів стабільність цивільного обороту, яку покликані підтримувати норми про позовну давність. Тому, на відміну від інших учасників цивільних правовідносин, держава несе ризик спливу позовної давності на оскарження незаконних правових актів державних органів, якими порушено право власності чи інше речове право.
За змістом абзацу другого частини другої статті 178 ЦК України обмежено оборотоздатні об`єкти можуть бути визначені як в окремому законі, присвяченому оборотоздатності об`єктів, так і в інших законах, зокрема кодексах, які визначають правовий режим певних об`єктів.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу ОСОБА_2 на те, що цивільний оборот земельних ділянок, які знаходяться у прибережних захисних смугах на землях комунальної власності, є і був обмежений законодавчо з огляду зокрема на приписи частин другої - четвертої статті 59, підпункту «ґ» частини третьої статті 83 ЗК України. Вказане стосується і земельних ділянок, які знаходяться у прибережних захисних смугах уздовж лиманів (див. також пункти 39-50, 108-117 цієї постанови). Крім того, як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, прокурор позовну давність не пропустив (див. пункти 91, 99-100 цієї постанови).
Висловлений у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі № 6-68цс15 висновок стосувався не повернення земельної ділянки водного фонду за негаторним позовом, а правовідносин щодо витребування земельних ділянок з чужого незаконного володіння. Цей висновок Верховного Суду України узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду щодо поширення на віндикаційні позови держави та територіальних громад (в особі органів державної влади та місцевого самоврядування відповідно) загальної позовної давності (див. постанову від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17). Проте підстави для його застосування за обставин справи № 487/10128/14-ц відсутні, враховуючи як предмет позову в останній, так і відмінність обставин згаданих справ.
(1.2.1.4) Щодо волевиявлення власника на відчуження спірної земельної ділянки
102.     Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (частина п`ята статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
103.     Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності (частина п`ята статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
104.     Виключно на пленарних засіданнях сільської ради відповідно до закону приймаються рішення щодо відчуження комунального майна та вирішуються питання регулювання земельних відносин (пункти 30 і 34 статті 26 вказаного Закону).
105.     Отже, Миколаївська міська рада повноважна діяти від імені та в інтересах територіальної громади м. Миколаєва як власник земельної ділянки виключно відповідно до закону, тобто у визначених ним спосіб і межах, враховуючи обмеження та заборони, зокрема ті, що передбачені ЗК України та ВК України.
106.     Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка належить до комунальної власності, знаходиться у межах прибережної захисної смуги Бузького лиману та взагалі не могла передаватися у приватну власність.
107.     З огляду на вказане, враховуючи те, що приписи статті 388 ЦК України не застосовуються до вирішення спору за негаторним позовом, а наявність волі на відчуження спірної земельної ділянки не входить до предмета доказування за цим позовом, Велика Палата Верховного Суду відхиляє як неприйнятний довід касаційної скарги про те, що територіальна громада м. Миколаєва в особі Миколаївської міської ради виявила волю на розпорядження спірною земельною ділянкою.
(1.2.2) Чи переслідувало втручання у право мирного володіння майном легітимну мету, що випливає зі змісту статті 1 Першого протоколу до Конвенції?
108.     Усунення перешкод територіальній громаді м. Миколаєва у здійсненні нею права користування та розпоряджання спірною земельною ділянкою переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки. Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що вона належить до земель водного фонду, а саме до прибережної захисної смуги Бузького лиману, та, як зазначив апеляційний суд, знаходиться на території зелених насаджень загального користування.
109.     Водоохоронні зони встановлюються вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм для запобігання забрудненню і виснаженню водних об`єктів (абзац перший пункту 8.19Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів), для створення сприятливого режиму водних об`єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку (частина перша статті 87 ВК України).
110.     У межах вказаних зон з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги (частина перша статті 60 ЗК України, пункт 1 частини першої статті 81, частина перша статті 88 ВК України).
111.     Отже, таке використання прибережних захисних смуг, яке не сприятиме досягненню зазначених цілей, може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей.
112.     З огляду на це закон обмежив безоплатне передання у приватну власність земельних ділянок водного фонду випадком такого передання замкнених природних водойм загальною площею до 3 га (частина друга статті 59 ЗК України), а користування земельних ділянок у межах прибережних захисних смуг - переліком цілей, не пов`язаних із житловим будівництвом (частина четверта статті 59 ЗК України, пункт "г" частини другої статті 61, частина третя статті 85, пункт 4 частини другої статті 89, частина перша статті 90 ВК України тощо).
113.     Оскільки прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (частина перша статті 61 ЗК України, частина перша статті 89 ВК України), у цих смугах забороняється, зокрема, будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів (пункт «г» частини другої статті 61 ЗК України, пункт 4 частини першої статті 89 ВК України, підпункт 4 абзацу третього пункту 2 додатку 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів). Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, з тією метою, щоб навіть потенційне їх порушення не могло зашкодити охороні навколишнього природного середовища в цілому та конкретному водному об`єкту зокрема.
114.     Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).
115.     Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України).
116.     Кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля (частина перша статті 50 Конституції України).
117.     Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт «а» частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України) (див. пункт 127 постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, пункт 90 постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц, пункт 148 постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року № 183/1617/16, пункт 53 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц).
(1.2.3) Чи є задоволення вимоги про повернення спірної земельної власникові пропорційним легітимній меті втручання у право мирного володіння майном?
118.     Суд першої інстанції не оцінив пропорційність втручання у право власності ОСОБА_2 на спірну земельну ділянку. Виправляючи цю помилку та спростовуючи відповідний довід апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків:
118.1. З огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані юридичні норми немає невідповідності заходу втручання держави у право власності ОСОБА_2 критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.
118.2. У справі, рішення в якій переглядається, суспільний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки до комунальної власності спрямований на задоволення соціальної потреби у відновленні законності, становища, яке існувало до порушення права власності народу на землю, у збереженні прибережних захисних смуг, недопущенні зміни цільового призначення земель водного фонду, земель рекреаційного призначення та їх передання у власність з метою житлового будівництва.
(1.2.3.1) Щодо переважання суспільного інтересу у контролі за використанням земельних ділянок, зайнятих прибережними захисними смугами, над приватним інтересом у заволодінні такими ділянками для житлового будівництва.
119.     Контроль за використанням земельних ділянок водного фонду, зайнятих прибережними захисними смугами, згідно з їх цільовим призначенням є важливим для суспільства загалом і для територіальної громади м. Миколаєва зокрема, оскільки люди зацікавлені у попередженні забруднення, засмічення та вичерпання, виснаження Бузького лиману, у збереженні його водності та у зменшенні коливань стоку. Вони зацікавлені у захисті від знищення навколоводних тварин і рослин, зокрема зелених насаджень на узбережжі вказаного лиману у зеленій зоні, що, як встановив суд апеляційної інстанції, згідно з Генеральними планами міста Миколаєва задовго до виникнення спірних правовідносин уже була територією спеціального призначення, в якій заборонене будівництво.
120.     Крім того, у пункті 3.3 глави 3 частини І «Аналіз сучасного стану міста, існуючої містобудівної документації та виявлення основних тенденцій розвитку міста, які повинні бути покладені в основу розробки "Правил використання та забудови території міста"» Правил використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, також зазначено, що основним недоліком існуючої системи озеленених територій є недостатнє озеленення прибережних територій і недостатньо високий рівень їх благоустрою.
121.     Тому, на думку Великої Палати Верховного Суду, надання спірної земельної ділянки за 9 м від урізу води Бузького лиману у приватну власність з метою будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд і знищення з цією метою зелених насаджень у прибережній захисній смузі не допомагає виправити зазначений недолік системи озеленених територій м. Миколаєва.
122.     Особливий суспільний інтерес до контролю за забезпеченням використання спірної земельної ділянки водного фонду за цільовим призначенням підтверджує й те, що приводом для проведення прокурорської перевірки у березні 2013 року стали публікації у ЗМІ про проведення підготовчих будівельних робіт і масове знесення зелених насаджень у зеленій зоні на узбережжі Бузького лиману, де знаходиться вказана ділянка: «В Николаеве жители протестовали против вырубки деревьев в Леваневцем и намерены сносить забор» (т. 2, а. с. 244-247); « Пока ОСОБА_3 проводит пресс-конференции, противозаконные действия продолжаются, - жители «Леваневцев» (т. 2, а. с. 248-250); «В «Леваневском» уже почти все деревья вырубили: «Николаевцев приучают к мысли, что власть в городе осуществляет 10 застройщиков, а не губернатор» (т. 2, а. с. 251-255); «В Николаеве по вине депутатов снова рубят деревья - готовят землю под строительство» (т. 2, а. с. 256-261).
123.     З огляду на викладене вище загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації у цій справі переважає приватний інтерес ОСОБА_2 у збереженні земельної ділянки у власності. Тому Велика Палата Верховного Суду повинна встановити, чи забезпечує така перевага за обставин цієї справи справедливий баланс між вказаними інтересами.
(1.2.3.2) Щодо пропорційності повернення спірної земельної ділянки легітимній меті застосування такого обмеження права на мирне володіння майном
124.     У касаційній скарзі ОСОБА_2 стверджує, що суди поклали на неї індивідуальний і надмірний тягар, який порушив справедливий баланс між суспільним інтересом і захистом приватного інтересу у мирному володінні її майном.
125.     Велика Палата Верховного Суду з цим доводом касаційної скарги не погоджується з огляду на таке:
(1.2.3.2.1) Щодо обізнаності із фактичним місцезнаходженням спірної земельної ділянки та законодавчими обмеженнями на її передання у приватну власність
125.1.       Заволодіння приватними особами ділянками водного фонду всупереч чинному законодавству, без законного дозволу уповноваженого на те органу може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції правом цих осіб мирно володіти майномі конституційними правами всіх інших осіб на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації та використання власності не на шкоду суспільству.
125.2.        ОСОБА_2 у касаційній скарзі обґрунтовує порушення приписів статті 1 Першого протоколу до Конвенції зокрема тим, що вона та ОСОБА_1 не знали та не могли знати про те, що спірна земельна ділянка відчужується поза межами повноважень органу місцевого самоврядування.
125.3.       Велика Палата Верховного Суду оцінює такий довід критично. За обставин цієї справи встановлення справедливого балансу між суспільним і приватним інтересом передбачає оцінку не лише поведінки органу місцевого самоврядування, але й дій і бездіяльності зацікавлених у набутті у приватну власність спірної земельної ділянки - ОСОБА_2 та ОСОБА_1 (остання рішення судів не оскаржувала; щодо її необізнаності з незаконним характером відчуженням спірної земельної ділянки висловлюється у касаційній скарзі ОСОБА_2 , яка інтереси ОСОБА_1 не представляє).
125.4.       На думку Великої Палати Верховного Суду, в силу об`єктивних, видимих природних властивостей спірної земельної ділянки, розташованої за 9 м від урізу води, як ОСОБА_1 , так і ОСОБА_2 не могли не знати про фактичне місцезнаходження цієї ділянки. Проявивши розумну обачність, ознайомившись зі змістом земельного та водоохоронного законодавства і за необхідності отримавши правову допомогу перед набуттям у власність цієї ділянки, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 могли і повинні були знати про те, що зазначена ділянка належить до земель водного фонду та знаходиться у зеленій зоні м. Миколаєва - на території зелених насаджень загального користування (див. близькі за змістом висновки, висловлені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 372/2180/15-ц, від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц і від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц):
125.4.1.   Як на час прийняття оскарженого рішення щодо ОСОБА_1 , так і на час укладення нею договору купівлі-продажу спірної земельної ділянки з ОСОБА_2 , діяли, зокрема, такі акти:
1) ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджені наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44, що встановлювали мінімальну ширину прибережної захисної смуги (не менше 20 м від урізу води);
2) Правила використання та забудови території м. Миколаєва, затверджені рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, які вказували на наявність прибережної захисної смуги Бузького лиману як частини природоохоронних планувальних обмежень, а також передбачали, зокрема, необхідність дотримання положень стосовно організації водоохоронних зон при реконструкції районів, розташованих на прибережних територіях;
3) Генеральний план м. Миколаєва, затверджений рішенням Миколаївської міської ради № 35/18 від 18 червня 2009 року, згідно з яким спірна земельна ділянка належала до території зелених насаджень загального користування.
4) ВК України та ЗК України, які: визначали чіткі обмеження на передання у приватну власність земельної ділянки із земель водного фонду; передбачали встановлення умежах існуючих населених пунктів прибережної захисної смуги з урахуванням містобудівної документації та конкретних умов, що склалися (зокрема існуючої забудови відповідної земельної ділянки); виключали можливість виникнення приватного власника земельних ділянок, зайнятих прибережною захисною смугою; обмежували господарську діяльність на цих природоохоронних територіях. Крім того, ЗК України забороняв на земельних ділянках зелених насаджень міст будь-яку діяльність, що може перешкодити використанню цих ділянок за призначенням;
5) Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, які: передбачали виділення уздовж морів і навколо морських заток та лиманів прибережних захисних смуг; встановлювали, що прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності, зокрема з суворими обмеженнями щодо капітального будівництва.
Всі ці акти були доступними, чіткими та передбачуваними. Тому немає підстав вважати, що як перед безоплатним отриманням спірної земельної ділянки ОСОБА_1 , так і перед придбанням в останньої цієї ділянки у 2012 році ОСОБА_2 , існували перешкоди самостійно чи з допомогою фахівця у галузі права ознайомитися із зазначеними актами та зробити висновки щодо режиму спірної земельної ділянки.
125.4.2.   Більше того, як зазначав прокурор, спірна земельна ділянка поруч з урізом води була вкрита зеленими насадженнями, а в лютому 2013 року - майже через рік після придбання ОСОБА_2 цієї ділянки - навколо останньої була встановлена металева огорожа. Суди також встановили як розташування спірної земельної ділянки, так і те, що у лютому 2013 року розпочалися підготовчі будівельні роботи та масове знищення зазначених насаджень.
125.4.3.   З огляду на вказане і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 не могли не знати про те, де саме розміщена спірна земельна ділянка, і якими є її межі на місцевості, як на час затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у приватну власність, так і на час придбання ОСОБА_2 цієї ділянки та встановлення на ній металевої огорожі. Тому немає жодних підстав вважати, що ці відповідачі не могли співвіднести чіткі законодавчі заборони з конкретним об`єктом на місцевості.
125.4.4.   Суд першої інстанції встановив, що 19 червня 2009 рокуМиколаївська міська рада прийняла рішення № 35/51 про передання в оренду земельної ділянки площею 22 156 кв. м ТзОВ «Миколаївбудпроект» строком на 10 років для обслуговування придбаного майна на АДРЕСА_2 , і що в пункті 54 цього рішення встановлена заборона на зміну цільового призначення цієї земельної ділянки.
Договір оренди з ТзОВ «Миколаївбудпроект» укладений не був, але, як вказав суд апеляційної інстанції, це товариство надало нотаріально посвідчену згоду на вилучення у нього земельних ділянок, зокрема, й ОСОБА_1 
Суд першої інстанції зазначив, що згідно з оскарженим рішенням від 4 вересня 2009 року Миколаївська міська рада затвердила проект землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність ОСОБА_1 . В оскарженому рішенні рада вказала, що дозвіл на складання проекту землеустрою вона надала згідно з рішенням від 19 червня 2009 року № 35/70, прийнятим у той самий день, коли рада затвердила документацію із землеустрою та вирішила передати в оренду земельну ділянку (до якої належить і спірна земельна ділянка) ТзОВ «Миколаївбудпроект».
Отож, ОСОБА_1 , на замовлення якої був розроблений проект землеустрою щодо відведення їй у власність спірної земельної ділянки, могла та повинна була знати не тільки, як було встановлено вище (див. пункти 40-42, 44, 47-50, 52, 60, 65, 67-68, 72-73, 121 цієї постанови), про наявність законодавчих обмежень на передання такої ділянки у приватну власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд і про її фактичне розташування, але й про наявність обмежень на зміну цільового призначення всієї земельної ділянки, наданої за рішенням Миколаївської міської ради в оренду ТзОВ «Миколаївбудпроект» і з якої згідно з оскарженим рішенням була «виділена» спірна земельна ділянка. Отже, від отримання останньоїОСОБА_1  не була позбавлена можливості відмовитися, проте вирішила її набути та надалі відчужити на користь ОСОБА_2 
125.5. Усе зазначене у сукупності спростовує довід касаційної скарги про те, що фізичні особи-відповідачі не могли знати про незаконність набуття спірної земельної ділянки у приватну власність.
(1.2.3.2.2) Щодо належної компенсації за втручання у право власності
125.6.       Згідно з принципами диспозитивності та змагальності у цивільному процесі України сторони вільні у розпорядженні їхніми процесуальними правами (зокрема, і щодо подання зустрічного позову), несуть ризик настання наслідків, пов`язаних із вчиненням чи невчиненням ними процесуальних дій, а суд не має можливості розглянути не ініційовані сторонами питання (частина перша та друга статті 11, частини перша - третя статті 10 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; пункти 4 і 5 частини третьої статті 2, частини перша - четверта статті 12, частини перша та третя статті 13 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
125.6.1.   Під час розгляду цієї справи  ОСОБА_2 розпорядилася її процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про надання належного відшкодування моральної та матеріальної шкоди у зв`язку з вимогою про повернення спірної земельної ділянки.
125.6.2.   Крім того, суди у справі № 487/10128/14-ц не мали жодних об`єктивних даних, які би могли дозволити оцінити розмір шкоди, заподіяної ОСОБА_2 (див. mutatis mutandis § 77 рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України»). Тому як майновий тягар, так і тягар розчарування у результаті задоволення позовних вимог і повернення спірної земельної ділянки власникові, може бути належно компенсований ОСОБА_2 в іншому судовому процесі.
125.6.3.   Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що законодавство України надає ОСОБА_2 після завершення цього судового процесу додаткові ефективні засоби юридичного захисту. Вона не позбавлена можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1 , в якої придбала спірну земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 ЦК України. Відповідно до частини першої цієї статті у разі вилучення за рішенням суду товару у покупця на користь третьої особи на підставах, що виникли до продажу товару, продавець має відшкодувати покупцеві завдані йому збитки, якщо покупець не знав або не міг знати про наявність цих підстав. Вказане відповідає висновку Верховного Суду України, викладеному у постанові від 16 грудня 2015 року у справі № 6-2510цс15 (див. також пункт 93 постанови Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц, пункт 63 постанови Великої Палати Верховного Суду від 29 травня 2019 року у справі № 367/2022/15-ц).
За змістом статті 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю цих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом (частина перша статті 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитки відшкодовуються у повному обсязі, якщо договором або законом не передбачено відшкодування у меншому або більшому розмірі (частини перша та третя статті 22 ЦК України).
Отже, як  ОСОБА_2 , так і ОСОБА_1  мають можливість заявити до Миколаївської міської ради позов про відшкодування шкоди, якщо така була заподіяна кожному з них внаслідок прийняття неправомірного оскарженого рішення про передання у приватну власність спірної земельної ділянки, кінцевим набувачем якої стала  ОСОБА_2 , а також внаслідок подальшого повернення цієї ділянки власникові.
125.6.4.   Викладене вище спростовує довід касаційної скарги про те, що суд мав з власної ініціативи та за рахунок саме держави (а не місцевого бюджету та ОСОБА_1 ) вирішити питання компенсації ОСОБА_2 за втручання в її право на мирне володіння спірною земельною ділянкою. Крім того, Велика Палата Верховного Суду вважає, що аргументи ОСОБА_2 про необхідність стягнення у цьому судовому процесі означеної компенсації з держави, тобто з Державного бюджету України, а не з ОСОБА_1 і Миколаївської міської ради, спрямовані на уникнення застосування чітких і зрозумілих приписів Конституції України, ЦК України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
125.6.5.   Велика Палата Верховного Суду вважає, що на відміну від обставин справи «Депаль проти Франції» (Depalle v. France, заява № 34044/02, рішення від 29 березня 2010 року) (далі - справа Депаля), в якій заявник з дружиною у 1960 році придбали будинок, частково збудований на ділянці, що належить до морських земель державної власності (§ 9, 85), і до грудня 1992 року користувалися тимчасовими дозволами на займання цих земель (§ 14), у справі № 487/10128/14-ц ОСОБА_1 не придбавала спорудженого будинку, а безоплатно отримала у власність спірну земельну ділянку у межах прибережної захисної смуги для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд, тоді як ОСОБА_2 придбала спірну земельну ділянку у ОСОБА_1 .
Крім того, якщо у справі Депаля «закон про узбережжя» 1986 року змінив становище заявника, яке той мав, починаючи з 1960 року, встановивши, що надалі не буде можливості продовжувати дозвіл на займання морських земель державної власності на попередніх умовах (§ 86), то у справі № 487/10128/14-ц, як було зазначено вище, ні ОСОБА_1 , ні ОСОБА_2 не могли сподіватися на те, щоби набути у власність спірну земельну ділянку, оскільки за законом вона не могла перейти у приватну власність, а в оренду - лише за певних умов, але не для житлового будівництва.
У 2002 році Державна рада як вищий адміністративний суд Франції постановила у справі Депаля рішення, в якому вказала, що на земельну ділянку та на зведені там будівлі ніяке речове право у заявника не виникло, і що покладання на нього обов`язку привести ділянку до попереднього стану без відшкодування не є заходом, забороненим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (§ 28).
ЄСПЛ, вказавши на належність земельної ділянки, на якій збудований будинок, до земель публічних угідь (§ 79), дійшов висновку, що втручання держави у здійснення заявником його прав переслідувало легітимну мету забезпечення загального інтересу у вільному доступі до берегової смуги, а необхідність забезпечення такого інтересу є очевидною (§ 81). Відмова продовжити дозволи та покладення на заявника обов`язку привести місцевість у стан, що передував будівництву будинку, зроблені з метою послідовного і суворішого дотримання закону з погляду зрослої необхідності захистити прибережну зону та публічне користування нею, а також виконати правила забудови (§ 89).
З урахуванням норм про публічну власність і того, що заявник не міг не знати про принцип невідшкодування, який відображений у всіх виданих йому з 1961 року тимчасових дозволах на володіння публічними угіддями, відсутність компенсації, на думку ЄСПЛ, не була непропорційною (§ 91), як і покладений на заявника тягар щодо знесення будинку. Тому у справі Депаля ЄСПЛ дійшов висновку, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не була порушена (§ 93).
У справі № 487/10128/14-ц з огляду на вимоги законодавства України суди не заперечували проти права фізичних осіб-відповідачів отримати обґрунтовану компенсацію чи інший вид належного відшкодування матеріальної та моральної шкоди через повернення спірної земельної ділянки власникові. Проте Велика Палата Верховного Суду зауважує, що таке відшкодування має бути надане на підставі норм матеріального права згідно з належною юридичною процедурою та за вимогами, що підтверджені доказами, а не так, як просить ОСОБА_2 
125.7. Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу на те, що ситуації, в яких опинилися ОСОБА_2 у справі № 487/10128/14-ці заявники у справах «Кривенький проти України» та «Рисовський проти України» є відмінними.
Так, ОСОБА_2 і ОСОБА_1 за законом не могли набути у приватну власність спірну земельну ділянку, розташовану за 9 м від урізу води на території зелених насаджень загального користування, про що ці відповідачі могли та мали дізнатися перед таким набуттям, щонайменше, співвіднісши чіткі законодавчі заборони з конкретним об`єктом на місцевості.
З огляду на це Велика Палата Верховного Суду також зауважує, що ОСОБА_2 не має підстав вважати, що в її ситуації, як вона вказує у касаційній скарзі, мали місце «помилки» лише з боку Миколаївської міської ради. А крім того, законодавство України надає і ОСОБА_2 , і ОСОБА_1 зазначені вище ефективні засоби відновлення їхніх прав, якими вони на цей час, виходячи зі змісту матеріалів справи, не скористалися.
Натомість згідно з обставинами справи «Рисовський проти України» заявник з 1992 року мав право на користування земельною ділянкою, що могла бути надана для ведення фермерського господарства, але впродовж майже 20 років не міг добитися виділення йому цієї земельної ділянки в натурі через непослідовний і некоординований підхід державних органів (§ 75-76): сільська рада відмовлялася виконати рішення суду 1994 року про зобов`язання виділити фермерському господарству заявника земельну ділянку в натурі, оскільки відсутні вільні ділянки; районна рада на підставі протесту прокурора скасувала власне рішення 1992 року про виділення заявникові земельної ділянки, а судовий порядок захисту не дозволив заявникові захистити його право (§ 6-32). 
Оцінюючи тягар, якого заявник зазнав через тривалу невизначеність, зумовлену лише діями органів влади, ЄСПЛ звернув увагу на доводи заявника про сплату ним земельного податку та марне придбання сільськогосподарської техніки і товарів. Проте через загальний характер доводів заявника, які не були підкріплені достатніми документами, ЄСПЛ не мав можливості оцінити розмір майнової шкоди, якої він нібито зазнав. Однак ЄСПЛ визнав, що розчарування, яке природно могло виникнути у результаті триваючої ситуації невизначеності, саме по собі становило непропорційний тягар (§ 77).
З огляду на вказане у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6, статті 13 Конвенції, а також статті 1 Першого протоколу до Конвенції і присудив заявникові за рахунок держави 8 000 євро відшкодування моральної шкоди.
На відміну від ОСОБА_2 і ОСОБА_1 заявник у справі «Кривенький проти України» мав право отримати у приватну власність земельну ділянку, якою володів з 1997 року, і оформив це право у 2003 році. Жодних законодавчих обмежень на набуття вказаної ділянки у приватну власність не було. Національний суд визнав недійсним право власності заявника на підставі того, що у день видання розпорядження про виділення заявникові відповідної ділянки її надали третій особі (§ 43); земельна ділянка була вилучена у заявника на підставі постанови Верховної Ради України щодо розширення ділянки під кар`єр з видобутку каолінів (§ 44).
Оскільки заявник отримав і володів земельною ділянкою відповідно до дійсного сертифікату та добросовісно (сплачував податок на землю та обробляв її з 1997 року як власник частки на земельній ділянці, яка належала колективному сільськогосподарському підприємству, а в 2003 році належно оформив право власності), ЄСПЛ дійшов висновку, що вилучення цієї ділянки у 2006 році без виплати компенсації чи іншого виду належного відшкодування є достатнім для висновку про непропорційний тягар, покладений на заявника в результаті позбавлення його земельної ділянки (§ 46). Тому ЄСПЛ визнав порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та зобов`язав державу сплатити заявнику 10 000 євро як відшкодування матеріальної та моральної шкоди.
З огляду на вказане необґрунтованим є довід касаційної скарги про те, що суди у справі № 487/10128/14-ц мали застосувати висновки ЄСПЛ, сформульовані у рішенні в справі «Рисовський проти України», та встановити для ОСОБА_2 компенсацію саме за рахунок держави (а не ОСОБА_1 чи Миколаївської міської ради), тобто самостійно, на власний розсуд, без відповідної вимоги ОСОБА_2 , заявленої у встановлений процесуальним законом спосіб, і без належних і допустимих доказів, якими може бути обґрунтований розмір такої компенсації.
(1.2.3.2.3) Щодо права власності на житловий будинок, споруджений на спірній земельній ділянці
125.8. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що ОСОБА_2 повідомляла суд першої інстанції (т. 1, а. с. 127-129) про те, що на спірній земельній ділянці вже споруджений і експлуатується житловий будинок, надавши витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на цей будинок.
125.9. З цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає, що вирішення заявлених у цій справі позовних вимог, зокрема про повернення власникові спірної земельної ділянки, з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пункті 61 постанови від 5 грудня 2018 року у справі № 713/1817/16-ц і в пунктах 8.5, 8.18 постанови від 4 грудня 2018 року у справі № 910/18560/16, не є вирішенням питання про право власності на житловий будинок, споруджений на частині цієї ділянки. А тому немає підстав вважати, що повернення власникові спірної земельної ділянки унеможливить реалізацію ОСОБА_2 її прав на житловий будинок.
125.10.    Відтак, довід касаційної скарги про те, що внаслідок задоволення позову ОСОБА_2 буде позбавлена можливості реалізувати права власника щодо її будинку, є неприйнятним.
126.     Отже, враховуючи наведене, а також встановлені судами першої й апеляційної інстанцій обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає, що повернення власникові спірної земельної ділянки, яка не могла передаватися у приватну власність (про що з огляду навіть на її об`єктивні, видимі природні властивості не могли не знати фізичні особи-відповідачі), є пропорційним вищевказаній легітимній меті заходом (див. також пункти 108-117, 119-123 цієї постанови), який сам по собі не може вважатися перешкодою для ОСОБА_2 використовувати споруджений на частині спірної земельної ділянки житловий будинок.
127.     Небажання ОСОБА_2 використовувати ефективні національні засоби юридичного захисту для отримання відповідної компенсації від ОСОБА_1 і Миколаївської міської ради, на думку Великої Палати Верховного Суду, не дає підстав вважати задоволення позову індивідуальним і надмірним тягарем, який порушив справедливий баланс між суспільним інтересом і захистом права на мирне володіння майном.
128.     З огляду на викладене вище довід касаційної скарги про порушення принципу пропорційності у цій справі є необґрунтованим.
(1.2.3.2.4) Щодо застосовності рішення ЄСПЛ у справі «Стретч проти Сполученого Королівства»
129.     Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що обставини справи «Стретч проти Сполученого Королівства» та справи № 487/10128/14-ц є відмінними.
129.1. У справі Стретча заявник уклав з муніципалітетом договір оренди земельної ділянки на 22-річний строк. За умовами цього договору заявник мав побудувати за свій власний рахунок до шести будинків для цілей легкої промисловості; одна з умов договору передбачала можливість продовження заявником строку оренди на наступні 21 рік. Проте, коли заявник надіслав повідомлення про бажання реалізувати право на продовження строку оренди, місцевий орган влади-правонаступник муніципалітету вирішив, що останній діяв, не усвідомлюючи неправомірності його дій, давши згоду включити до договору оренди таку умову, яка є недійсною (§ 33). ЄСПЛ зауважив, що ніщо не вказувало на те, що місцевий орган влади діяв всупереч суспільним інтересам, коли розпорядився майном, що перебувало в його управлінні, або що реалізація договірної умови про продовження строку оренди могла би завдати шкоди інтересам тієї чи іншої третьої особи або інтересам виконання цим органом якихось інших передбачених законом функцій (§ 39).
129.2. Натомість у справі № 487/10128/14-ц все вказувало на те, що Миколаївська міська рада діяла всупереч суспільним інтересам у використанні прибережної захисної смуги для досягнення цілей, визначених ЗК України, ВК України, Генеральними планами міста Миколаєва, Правилами використання та забудови території м. Миколаєва, затвердженими рішенням Миколаївської міської ради від 17 жовтня 2003 року № 15/41, й існує загальний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки її власнику (див. також пункти 108-117, 119-123 цієї постанови).
129.3. У справі Стретча, на думку ЄСПЛ, мало місце непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння його майном, оскільки заявник не лише мав сподівання на отримання у майбутньому прибутку від його інвестицій, але також розглядав умову про продовження строку оренди як важливу частину договору оренди, бо зобов`язання заявника за цим договором були пов`язані з будівництвом, і без зазначеної умови він мав би обмежені строки для того, щоби компенсувати вкладені ним кошти (§ 40, 41).
129.4. На противагу цьому у справі № 487/10128/14-ц не лише Миколаївська міська рада не могла передати спірну земельну ділянку у приватну власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд, але й ОСОБА_1 і ОСОБА_2 не могли набути її у власність.
130.     З огляду на вказане необґрунтованим є довід касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував рішення ЄСПЛ від 24 червня 2003 року у справі «Стретч проти Сполученого Королівства».
(1.2.3.2.5) Щодо застосовності рішення ЄСПЛ у справі «Україна-Тюмень» проти України»
131.     У касаційній скарзі ОСОБА_2 висловила думку про те, що у справі № 487/10128/14-ц треба застосувати рішення ЄСПЛ у справі «Україна-Тюмень» проти України», оскільки як заявник в останній, так і ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , не знали і не могли знати про те, що майно відчужене поза межами повноважень відповідного органу.
131.1. У справі «Україна-Тюмень» проти України» заявник скаржився за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, стверджуючи, зокрема, що внаслідок скасування постанови колегії Вищого арбітражного суду від 11 березня 1999 року його було незаконно позбавлено майна. ЄСПЛ встановив, що підставою для постанови, згідно з якою заявника було позбавлено будинку, стало те, що орган державної влади (Фонд державного майна України) передав будинок заявнику ultra vires, оскільки він належав органу місцевої влади (§ 53). ЄСПЛ дійшов висновків, що заявник добросовісно отримав будинок в якості внеску до статутного капіталу, не знаючи про те, що Фонд державного майна України не мав повноважень на його передання, і що не було підстав вважати, що заявник мав знати про це (§ 58). ЄСПЛ не встановив виняткові обставини, здатні виправдати відсутність відшкодування у національній справі проти заявника (§ 60) та з огляду на наведені висновки констатував порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
131.2. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що на відміну від зазначеної справи справа № 487/10128/14-ц стосується не стільки органу, уповноваженого розпоряджатися спірною земельною ділянкою, скільки об`єкта, який взагалі не можна було набувати у приватну власність для будівництва й обслуговування індивідуального житлового будинку та господарських споруд. Велика Палата Верховного Суду повторює, що в силу об`єктивних, видимих природних властивостей спірної земельної ділянки, розташованої за 9 м від урізу води, і ОСОБА_1 , і ОСОБА_2 могли та повинні були знати як про те, що ця ділянка належить до земель водного фонду, так і про те, що Миколаївська міська рада не мала повноважень на передання вказаної ділянки у приватну власність ОСОБА_1 
131.3. Відтак, висновки ЄСПЛ, висловлені у рішенні «Україна-Тюмень» проти України», не можна застосувати до справи № 487/10128/14-ц. А тому Велика Палата Верховного Суду вважає відповідний довід касаційної скарги необґрунтованим.
(1.3) Щодо інших доводів касаційної скарги
(1.3.1) Щодо заяви прокурора від 27 січня 2016 року
132.      ОСОБА_2 у касаційній скарзі зазначає, що суд першої інстанції безпідставно не розглянув позовну вимогу про скасування державної реєстрації державного акта, а також розглянув заяву прокурора від 27 січня 2016 року, якою одночасно змінений предмет і підстава позову.
132.1. Крім прав та обов`язків, визначених у статті 27 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, позивач має право протягом усього часу розгляду справи збільшити або зменшити розмір позовних вимог, відмовитися від позову. До початку розгляду судом справи по суті позивач має право шляхом подання письмової заяви змінити предмет або підставу позову, а відповідач - пред`явити зустрічний позов (частина друга статті 31 ЦПК України у тій же редакції).
132.2. Предметом позову є певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує його вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Отже, зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до суду, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується відповідна позовна вимога.
132.3. 27 січня 2016 року прокурор подав до суду першої інстанції заяву, в якій просив залишити без розгляду вимогу про визнання недійсним договору купівлі продажу, зазначену в первісній позовній заяві (суд задовольнив цю заяву ухвалою від 9 червня 2016 року), а також змінив предмет позову: просив суд визнати незаконними та скасувати пункти 48 та 48.1 оскарженого рішення, визнати недійсним державний акт і повернути спірну земельну ділянку у комунальну власність.
132.4. Як у первісній позовній заяві, так і в заяві прокурора від 27 січня 2016 року викладені одні й ті ж обставини, якими прокурор обґрунтовував позовні вимоги (ті самі підстави позову). У вказаній заяві прокурор змінив лише предмет позову. А тому необґрунтованим є довід касаційної скарги про те, що суд першої інстанції безпідставно не розглянув позовну вимогу про скасування державної реєстрації державного акта, але безпідставно розглянув заяву прокурора від 27 січня 2016 року, якою одночасно змінені предмет і підстава позову. Крім того, зазначений довід обґрунтовано відхилив суд апеляційної інстанції.
133.     Велика Палата Верховного Суду вважає невмотивованим аргумент касаційної скарги про те, що прокурор Каткова В. А. не була повноважною подавати заяву від 27 січня 2016 року.
133.1. Вказаний довід ОСОБА_2 ніяк не підтвердила. Прокурор Каткова В. А. брала участь у судових засіданнях суду першої інстанції як до подання заяви від 27 січня 2016 року (24 липня 2015 року (т. 1, а. с. 106) і 29 вересня 2015 року (т. 1, а. с. 112)), так і після (14 квітня 2016 року (т. 2, а. с. 32-34) і 9 червня 2017 року (т. 2, а. с. 74-76)). Відповідачі у справі жодних заперечень щодо відсутності у цього прокурораповноважень з представництва, зокрема права подати заяву від 27 січня 2016 року, не висловлювали.
133.2. Крім того, про відсутність у прокурора Каткової В. А. повноважень на подання заяви від 27 січня 2016 року не було доводів і в апеляційній скарзі ОСОБА_2 (т. 2, а. с. 90-107).
(1.3.2) Щодо відсутності офіційного перекладу згаданих апеляційним судом рішень ЄСПЛ і їхньої невідповідності обставинам цієї справи
134.     Стосовно доводів касаційної скарги про відсутність офіційного перекладу згаданих в ухвалі суду апеляційної інстанції рішень ЄСПЛ у справах «Раймондо проти Італії», «Аркурі й інші проти Італії», «Ріела й інші проти Італії» а також того, що як ці рішення, так і рішення ЄСПЛ у справах «Філліпс проти Сполученого Королівства» й «Ісмаїлов проти Російської Федерації» стосуються інших обставин, ніж справа № 487/10128/14-ц, Велика Палата Верховного Суду зауважує таке:
134.1. Згідно з Віденською конвенцією про право міжнародних договорів договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору (пункт 1 статті 31). Поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення (підпункт «b» пункту 3 статті 31).
134.2. Юрисдикція ЄСПЛ поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї (пункт 1 статті 32 Конвенції).
134.3. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.
134.4. Згідно з правилом 34 Регламенту ЄСПЛ офіційними мовами в цьому суді є англійська та французька мови. А відповідно до правил 57 і 76 цього Регламенту ухвали та рішення викладаються або англійською, або французькою мовою, окрім випадку, коли ЄСПЛ вирішує викласти рішення обома офіційними мовами.
134.5. Для цілей посилання на рішення та ухвали ЄСПЛ та на ухвали Європейської комісії з прав людини суди використовують переклади текстів рішень ЄСПЛ та ухвал Європейської комісії з прав людини, надруковані у виданні, передбаченому в статті 6 цього Закону. У разі відсутності таких перекладів суд користується оригінальним текстом (частини друга та третя статті 18 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»).
134.6. Отже, хоча справді, як стверджує ОСОБА_2 , всі згадані в ухвалі апеляційного суду рішення ЄСПЛ стосуються ситуацій, які суттєво відрізняються від правової ситуації учасників справи № 487/10128/14-ц, однак вказане не впливає на загальний висновок про неприйнятність доводів касаційної скарги щодо неможливості користування суддями рішень ЄСПЛ, викладених офіційними мовами цього суду.
(1.3.3) Щодо порушення судами гарантій умотивованості судових рішень (пункт 1 статті 6 Конвенції)
135.     У касаційній скарзі ОСОБА_2 вказала, що апеляційний суд ніяк не мотивував ухвалу, що є безумовним порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції та неврахуванням висновків ЄСПЛ), викладених у рішенні від 10 травня 2011 року у справі «Серявін та інші проти України».
135.1. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що хоча обставини справи № 487/10128/14-ц і справи «Серявін та інші проти України» суттєво відрізняються (оскільки в останній заявники стали жертвами прямого порушення закону місцевим органом влади, який, уклавши з третьою особою контракт на реконструкцію горища, позбавив заявників права спільної власності на горище будинку), проте, вочевидь, mutatismutandis застосовними є загальні принципи тлумачення пункту 1 статті 6 Конвенції, згадані ЄСПЛ у зазначеному рішенні.
135.2. Так, у § 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» ЄСПЛ нагадав, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень. Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя.
136.     У цій справі порушення норм процесуального права, що виявилися, зокрема, у неналежній обґрунтованості судових рішень, відповідно до пункту 3 частини першої статті 409, частини першої та частини четвертої статті 412 ЦПК України з урахуванням вимог статті 400 цього кодексу має виправити суд касаційної інстанції.
137.     Велика Палата Верховного Суду вважає, що, незважаючи на правильні висновки судів стосовно вирішення спору, їхні судові рішення, як вірно стверджує ОСОБА_2 , не є належно обґрунтованими. Проте для забезпечення реалізації її права на справедливий суд, гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції, у цій постанові Велика Палата Верховного Суду усунула зазначений процесуальний недолік, належно оцінивши всі суттєві аргументи ОСОБА_2 і виправивши допущені судами помилки щодо юридичної кваліфікації спірних правовідносин. А тому є підстави вважати, що суд почув сторони у справі та належно відреагував на їхні доводи та заперечення.
137.1. З огляду на наведене немає порушення права ОСОБА_2 на справедливий суд у частині належного обґрунтування судових рішень.
(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
138.     Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має, зокрема, право змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд(пункт 3 частини першої статті 409 ЦПК України).
139.     Згідно з частиною першою статті 412 ЦПК України підставами для зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
140.     Відповідно до частини четвертої статті 412 ЦПК України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
141.     З огляду на наведені вище висновки Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої й апеляційної інстанцій, ухваливши по суті правильні судові рішення, неправильно застосували норми матеріального права. А тому касаційну скаргу слід задовольнити частково, виклавши мотивувальні частини рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 9 червня 2016 року й ухвали Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року в редакції цієї постанови.
(3) Висновки щодо застосування норм права
142.     Закон обмежив безоплатне передання у приватну власність земельних ділянок водного фонду випадком такого передання замкнених природних водойм загальною площею до 3 га (частина друга статті 59 ЗК України), а надання громадянам у користування земельних ділянок у межах прибережних захисних смуг - переліком цілей, не пов`язаних із житловим будівництвом (частина четверта статті 59, пункт "г" частини другої статті 61, частина третя статті 62 ЗК України, частина третя статті 85, пункт 4 частини другої статті 89, частина перша статті 90 ВК України), і встановив обмежений режим діяльності на відповідних ділянках (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України, абзац другий пункту 8.19 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів і додаток 13 до цих правил).
За змістом абзацу другого частини другої статті 178 ЦК України обмежено оборотоздатні об`єкти можуть бути визначені як в окремому законі, присвяченому оборотоздатності об`єктів, так і в інших законах, зокрема кодексах, які визначають правовий режим певних об`єктів.
Отже, з огляду на приписи статті 59, підпунктів «ґ», «е» частини третьої статті 83, підпункту «г» частини третьої, підпункту «д» частини четвертої статті 84, частини третьої статті 93 ЗК України, статті 85, частини п`ятої статті 88 ВК України тощо цивільний оборот земельних ділянок, які знаходяться у прибережних захисних смугах є обмеженим законодавчо.
143.     Землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та ВК України. Тому зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням, зокрема, статті 59, підпункту «ґ» частини третьої статті 83, підпункту «г» частини третьої, підпункту «д» частини четвертої статті 84, частини третьої статті 93 ЗК України, статті 85, частини п`ятої статті 88 ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади.
Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 ЦК України).
Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою (частина друга статті 152 ЗК України).
Залежно від обставин справи вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку суд може кваліфікувати як негаторний позов. Такий позов можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки.
Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.
144.     Позивач має право протягом усього часу розгляду справи збільшити або зменшити розмір позовних вимог, відмовитися від позову. До початку розгляду судом справи по суті позивач має право шляхом подання письмової заяви змінити предмет або підставу позову, а відповідач - пред`явити зустрічний позов (частина друга статті 31 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Близькі за змістом приписи закріплює частина друга статті 49 ЦПК України у редакції, чинній з указаної дати.
Зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до суду, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується відповідна позовна вимога. Згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація учасниками справи спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм.
Керуючись частиною першою статті 400, пунктом 3 частини першої статті 409, статтями 412, 416, 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
П О С Т А Н О В И Л А :
1.    Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
2.    Рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 9 червня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року змінити у мотивувальних частинах, виклавши їх в редакції цієї постанови.
В інших частинах рішення Заводського районного суду м. Миколаєва від 9 червня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 19 вересня 2016 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. М. Ситнік
Судді: | Н. О. Антонюк | О. Р. Кібенко
| Т. О. Анцупова | В. С. Князєв
| С. В. Бакуліна | Л. М. Лобойко
| В. В. Британчук | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | О. Б. Прокопенко
| М. І. Гриців | В. В. Пророк
| Д. А. Гудима | Л. І. Рогач
| Ж. М. Єленіна | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | О. Г. Яновська
Відповідно до частини третьої статті 415 ЦПК України постанову оформив суддя Гудима Д. А.