П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 

4 вересня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 812/1184/17
Провадження № 11-360апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Лугекоенерго» (далі - Товариство») до Кремінської районної державної адміністрації Луганської області  (далі - РДА) про визнання дій протиправними
за касаційною скаргою Товариства на ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (судді Шишов О. О.,  Сіваченко І. В., Чебанов О. О.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2017 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Товариства до РДА, у якій воно просить визнати дії відповідача щодо винесення розпорядження голови РДА від 26 червня 2017 року № 629 «Про дострокове розірвання договору оренди землі від 26 червня 2017 року з ТОВ «Лугекоенерго» (далі - розпорядження РДА, спірне розпорядження) протиправними та скасувати спірне розпорядження.
Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 21 серпня 2017 року (про відкриття провадження в адміністративній справі) відмовив у відкритті провадження в частині позовних вимог про скасування розпорядження РДА.
Луганський окружний адміністративний суд постановою від 19 вересня 2017 року у задоволенні позову відмовив.
Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14 листопада 2017 року постанову суду першої інстанції скасував, а провадження у справі закрив. Цей суд, посилаючись на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 14 червня 2016 року № 21-5022а16, дійшов висновку, що спір у справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та роз`яснив сторонам, що такий спір має розглядатися за правилами господарського судочинства.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, Товариство звернулась із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанцій та прийняти нове рішенням, яким задовольнити позов частково: визнати дії РДА щодо винесення спірного розпорядження протиправними та вирішити питання про судові витрати.
Окрім того, у касаційній скарзі Товариство стверджує, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки у справі відсутній спір про право, натомість предметом розгляду суду є виключно протиправність, на думку позивача, дій відповідача щодо винесення спірного розпорядження.
У відзиві на касаційну скаргу РДА просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справ - без змін. 
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства.
4 квітня 2019 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки в касаційній скарзі Товариство просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанцій у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 квітня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
7 червня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду                                  № 16/0/30-19, виданим на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 7 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенку О. Б.
Згідно із частиною першою статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційних скаргах та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, Товариство зареєстровано як юридична особа з 4 червня 2010 року, код ЄДРПОУ 37097315, місцезнаходження: 93406, Луганська область, м. Сєвєродонецьк, проспект Гвардійський, будинок 27-А , квартира 33.
24 червня 2011 року між РДА та Товариством (орендар) укладено договір оренди землі, який зареєстровано у відділі Держкомзему у Кремінському районі, про що у реєстрі земель вчинено запис від 6 липня 2011 року за № 442160004000963.
Відповідно до пункту 1 договору оренди орендодавець згідно з розпорядженням голови РДА від 23 червня 2011 року № 471 надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення, яка знаходиться в межах території Кремінської міської ради за межами населеного пункту.
В оренду передається земельна ділянка загальною площею 13,6982 га, в тому числі: інші землі - 13,6982 га (пункт 2 договору оренди).
Згідно з пунктом 8 договору його укладено строком на 49 років.
24 червня 2011 року між РДА та Товариством було укладено акт передачі та приймання земельної ділянки в натурі останньому в розмірі 13,6982 га з цільовим призначенням - для розміщення вітряних електростанцій та інших об`єктів енергетичної структури.
15 червня 2017 року комісією з розгляду земельних питань РДА (далі - комісія) здійснено обстеження земельної ділянки промисловості, яка відноситься до земель державної власності, площею 13,6982 га, кадастровий номер 4421610100:15:001:0138, розташованої за межами населеного пункту на території Кремінської міської ради, яка знаходиться в користуванні Товариства на підставі договору оренди землі від 24 червня 2011 року.
Цим актом комісією встановлено, що за результатами обстеження вітряних електростанцій, лінійних чи інших об`єктів енергетичної інфраструктури на вказаній земельній ділянці немає. Діяльність, яка вказувала б на будівництво чи намір будівництва вітряних електростанцій, лінійних чи інших об`єктів енергетичної інфраструктури орендарем не проводиться.
21 червня 2017 року комісією складено протокол, яким вирішено достроково розірвати договір оренди землі від 24 червня 2011 року, укладений між РДА та Товариством на земельну ділянку загальною площею 13,6982 га, яка розташована за межами населеного пункту, на території, яка за даними державного земельного кадастру враховується в Кремінській міській раді.
На підставі зазначеного протоколу засідання комісії від 21 червня 2017 року та керуючись статтею 119 Конституції України, статтею 32 Закону України від 6 жовтня 1998 року № 161-ХІV «Про оренду землі», статтею 21 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації», 26 червня 2017 року голова РДА виніс спірне розпорядження, яким достроково розірвано договір оренди землі, укладений між РДА та Товариством.
Не погодившись із цим рішенням, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин. 
Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. 
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Земельний кодекс України (далі - ЗК) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов`язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Так, відповідно до частин другої та третьої статті 78 ЗК право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з частиною першою статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
За статтею 122 ЗК вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. 
Статтею 80 ЗК установлено, що самостійними суб`єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.
Як убачається з матеріалів справи, Товариство оскаржує розпорядження голови РДА про дострокове розірвання договору оренди землі, яка є власністю держави, а РДА під час здійснення повноважень розпорядника землями державної власності є рівноправним суб`єктом земельних відносин.
Отже, виник спір про цивільне право, і подальше оспорювання права оренди на спірні земельні ділянки не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельні ділянки.
Ураховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі або припинення відповідних прав щодо неї, не може бути розглянутий за правилами КАС. 
Схожих висновків Велика Палата Верховного Суду дійшла, зокрема, у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18) та 3 квітня 2019 року у справі № 727/1002/17 (провадження № 11-1492апп18).
Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) у чинній редакції юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
За приписами пункту 1 частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
З огляду на зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій, та враховуючи суб`єктний склад учасників справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що цей спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства. 
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Товариства без задоволення, а ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року - без змін.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Лугекоенерго»залишити без задоволення.
2. Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 рокузалишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | Н. П. Лященко
| Т. О. Анцупова | В. В. Пророк
| С. В. Бакуліна | Л. І. Рогач
| В. В. Британчук | О. М. Ситнік
| Ю. Л. Власов | О. С. Ткачук
| М. І. Гриців | В. Ю. Уркевич
| Д. А. Гудима | О. Г. Яновська
| О. Р. Кібенко |