П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
 
16 жовтня 2019 року
м. Київ
 
Справа № 821/828/16
Провадження № 11-138апп19
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., 
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Херсонській області (далі - Управління ДАБІ), треті особи: Головне управління Державного казначейства України у Херсонській області, ОСОБА_2 , про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення матеріальної шкоди
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року (суддя Бездрабко О. І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (судді Кравченко  К. В., Вербицька Н. В., Джабурій О. В.),
УСТАНОВИЛА:
У червні 2016 року   ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, уякому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просила:
- визнати протиправною бездіяльність Управління ДАБІ щодо невжиття належних заходів державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві під час здійснення   ОСОБА_2 будівельних робіт зі зведення будівлі на земельній ділянці за адресою:   АДРЕСА_1 впритул до житлового будинку (літ. «К»);
- скасувати реєстрацію декларації № ХС 0821252120016 про початок виконання будівельних робіт (реконструкція одноповерхового житлового будинку без зміни зовнішньої конфігурації для покращення житлових умов на     АДРЕСА_1 ;
- скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації 
№ ХС 142152572303;
- визнати протиправною бездіяльність Управління ДАБІ щодо невжиття належних заходів державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил стосовно існуючого об`єкта самочинного будівництва - будівлі гаража-майстерні з прибудовою, які розташовані на земельній ділянці за адресою:   АДРЕСА_1 (літ.« Р » , «Р -1 » ) ;
- зобов`язати відповідача здійснити перевірку і видати ОСОБА_2 припис про приведення зазначеної будівлі у відповідність до будівельних норм і правил (перебудову з додержанням установлених нормативних відстаней від житлового будинку (літ. «К»));
- стягнути з Управління ДАБІ у порядку відшкодування матеріальної шкоди 4070,40 грн шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку відповідача;
- стягнути з Управління ДАБІ судовівитрати.
Херсонський окружний адміністративний суд рішенням від 26 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, позов задовольнив частково:
- визнав протиправною бездіяльність Управління ДАБІ щодо невжиття належних заходів державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо існуючого об`єкта самочинного будівництва - будівлі гаража-майстерні з прибудовою, які розташовані на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 (літ. « Р » , «Р -1») ;
- визнав протиправною бездіяльність Управління ДАБІ щодо невжиття належних заходів державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві під час здійснення ОСОБА_2 будівельних робіт зі зведення будівлі на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 ; 
- скасував реєстрацію декларації від 3 серпня 2015 року № ХС 0821252120016 про початок виконання будівельних робіт та декларації від 21 вересня 2015 року № ХС  142152572303 про готовність об`єкта до експлуатації. 
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що посадовою особою відповідача під час проведення перевірки за першим зверненням позивача було встановлено порушення вимог містобудівного законодавства, однак жодних належних заходів реагування, як-то складання протоколу та припису про усунення порушень, відповідач не здійснив. Так само відповідач не здійснив жодних заходів реагування стосовно самочинно збудованого гаража-майстерні, прибудови. На друге звернення позивача відповідач не проводив перевірки. Зареєструвавши спірні декларації, відповідач у встановленому законодавством порядку не здійснив перевірки достовірності наведених у них даних, унаслідок чого незаконно зведена будівля не відповідає вимогам містобудівного законодавства, що має суттєвий негативний вплив на технічний стан суміжної житлової будівлі, власником якої є позивач.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 звернулася до суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, а провадження у цій справі закрити, оскільки, на її думку, спірні правовідносини належить розглядати за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства.
ОСОБА_2 вважає, що в межах цієї справи позивачка вказує на певні порушення органом державного архітектурно-будівельного контролю вимог чинного законодавства при реєстрації оскаржуваних декларацій, і при цьому вбачає своє порушене право у тому, що будівля гаража з прибудовою, реконструйований будинок створюють позивачці перешкоди у користуванні належними їй будівлями. Отже, позивачка намагається захистити свій майновий інтерес як власниця належного їй майна, а тому цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін як законні та обґрунтовані.
Вважає, що суди попередніх інстанцій правильно визначилися з характером спірних правовідносин, а посилання ОСОБА_3 на приватноправовий характер між позивачем та відповідачем є необґрунтованим.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 лютого 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки     ОСОБА_2 оскаржує судові рішення, зокрема, з мотивів порушення судами правил предметної юрисдикції. 
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 лютого 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду Саприкіній І. В.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 березня2019 року прийняла цю справу до розгляду та призначила її розгляд у порядку письмового провадження.
10червня 2019 року згідно з розпорядженням керівника апарату Верховного Суду                                  № 18/0/30-19, виданим на підставі рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 12 «Про дострокове вибуття судді  Саприкіної І. В. зі складу Великої Палати Верховного Суду», відповідно до підпункту 2.3.50 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року № 30, та пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року справу передано судді Великої Палати Верховного Суду  Прокопенку О. Б.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, згідно з договором купівлі-продажу від 19 жовтня 2001 року ОСОБА_4 належить 73/100 частини домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 . Інша частина домоволодіння - 27 / 100 відповідно до договору дарування від 26 травня 2005 року належала ОСОБА_5 , а з 28 лютого 2007 року - на підставі договору дарування - ОСОБА_2 .
Рішенням місцевого суду Комсомольського району м. Херсона від 5 березня 2002  року визначено порядок користування земельною ділянкою на АДРЕСА_1 .
У 2005 році ОСОБА_5 збудував гараж-майстерню, а в подальшому в цьому гаражі відкрив автомайстерню, шиномонтаж та торгівельну точку.
22 грудня 2005 року міською інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю складено протокол № 185 про самовільне будівництво приватного гаража на земельній ділянці на АДРЕСА_1 , винесено припис № 341, яким зобов`язано зупинити роботи, надати дозвільні документи на будівництво, та постанову № 185 у справі про адміністративне правопорушення, згідно з якою ОСОБА_5 за самовільне будівництво гаража притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 283 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено штраф у розмірі 85 грн.
Рішенням виконавчого комітету Комсомольської районної у м. Херсоні ради (далі - Виконком) від 10 лютого 2006 року № 26 оформлено ОСОБА_5 документи на самовільно збудовані будівлі, а рішенням Виконкому від 13 травня 2011 року № 86 оформлено ОСОБА_2 документи на будівлі та споруди господарського призначення.
У грудні 2013 року   ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Виконкому про скасування вищевказаних рішень цього органу від 10 лютого 2006 року № 26 та від 13 травня 2011 року № 86.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2015 року позовні вимоги ОСОБА_4 задоволено: визнано протиправними та скасовані рішення Виконкому від 10 лютого 2006 року № 26 та від 13 травня 2011 року № 86 у частині оформлення документів на будівлі та споруди за адресою: АДРЕСА_1 за ОСОБА_5 та ОСОБА_2 . Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 травня 2017 року постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2015 року залишено без змін.
У подальшому ОСОБА_1 зверталася до депутата Херсонської міської ради Пепеля  В .  П. зі скаргою на незаконність використання гаража ОСОБА_2 на земельній ділянці на АДРЕСА_1 , який виносив це питання на пленарне засідання позачергової сесії міської ради VІ скликання, що відбулося 22 грудня 2014 року.
Згідно з листом міського голови від 20 січня 2015 року для з`ясування дозвільних документів на влаштування об`єктів торгівлі та надання послуг направлено запити до Головного управління Держсанепідслужби у Херсонській області щодо нецільового використання земельної ділянки та відсутності документів на неї, а також направлено листа Державній інспекції сільського господарства в Херсонській області для здійснення перевірки та вжиття заходів. В з іншого листа міського голови від 20 лютого 2015 року вбачається, що відповідно до даних, отриманих від Головного управління Держсанепідслужби у Херсонській області, документи дозвільного характеру на функціонування автомайстерні, шиномонтажу, автомагазину не надавалися, вказані особи для їх отримання не зверталися, інформація про проведення перевірки від Державної інспекції сільського господарства в Херсонській області не надходила.
На депутатське звернення від 5 березня 2015 року щодо будівництва ОСОБА_2 та ОСОБА_5 гаража-майстерні за адресою:       АДРЕСА_1 , Управління ДАБІ повідомило, що відповідно до технічної документації, виготовленої Херсонським БТІ від 29червня 2011 року, гараж-майстерня (літ.«Р») збудовано у 2006 році на підставі рішення Виконкому від 10 лютого 2006 року № 26; збудований гараж не вважається самовільним будівництвом. Рішенням Виконкому від 13 квітня 2011 року № 86 була введена в експлуатацію прибудова до гаража-майстерні (літ. «Р-1»). Контроль за порядком введення в експлуатацію будівель та споруд господарського призначення органами місцевого самоврядування знаходиться поза межами повноважень Управління ДАБІ.
3 липня 2015 року ОСОБА_4 та ОСОБА_1 звернулися до Управління ДАБІ з повідомленням про здійснення ОСОБА_2 та ОСОБА_5 з 2 липня 2015 року самочинного будівництва об`єкта нерухомого майна без будь-якого погодження зі співвласниками домоволодіння, розташованого у АДРЕСА_1 , в якому просили негайно вжити заходів здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо проведення ОСОБА_2 самочинного будівництва та існуючих самочинно збудованих об`єктів (майстерні-гаража, прибудови).
27 липня 2015 року на підставі наказу від 5 січня 2015 року, заяви ОСОБА_4 від  3 липня 2015 року виписано направлення № 101 на здійснення позапланової перевірки додержання містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 ОСОБА_2 та ОСОБА_5 з 27 по 31 липня 2015 року.
30 липня 2015 року Управління ДАБІ листом за № 1021-1.14/210-С повідомило ОСОБА_4 , про встановлення під час перевірки тієї обставини, що за вказаною адресою проводяться роботи з відновлення споруди (літ. «А») 1920 року побудови; відбувається заміна матеріалу стін на шлакові блоки, що згідно з пунктом 3.2 Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженої наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24 травня 2001 року № 127, не є самовільним будівництвом; під час відновлення будинку (літ. «А») його було відокремлено від будинку (літ. «К»), зведено окрему стіну, змінено (зменшено) існуючі геометричні розміри будинку, проведені роботи є реконструкцією об`єкта; на початок проведення перевірки дозвільних документів на виконання будівельних робіт з реконструкції об`єкта ОСОБА_2 не реєструвалося; за фактом самовільного виконання будівельних робіт складено акт, протокол та припис про усунення порушення; матеріали перевірки надіслані ОСОБА_2 за місцем проживання. Стосовно будівництва гаража-майстерні з прибудовою відповідач зазначив, що, як убачається з рішення Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2015 року у справі № 668/109/14-а, Інспекцією ДАБК м. Херсона за самовільне виконання будівельних робіт до ОСОБА_5 вже застосовано штрафні санкції.
31 липня 2015 року посадовою особою Управління ДАБІ складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зміст якого аналогічний змісту відповіді від 30 липня 2015 року № 1021-1.14/210-С.
3 серпня 2015 року Управління ДАБІ зареєструвало декларацію № ХС 082152120016 про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція одноповерхового житлового будинку без змін зовнішньої конфігурації для покращення житлових умов по АДРЕСА_1 ».
17 серпня 2015 року міський голова листом повідомив депутата Херсонської міської ради Пепеля В. П. про те, що за результатами розгляду депутатського звернення виконавчими органами Херсонської міської ради до Управління ДАБІ направлено листа від 22 липня 2015 року за № С-4551 та копію звернення ОСОБА_4 для розгляду та вжиття заходів згідно з повноваженнями. Спеціалістами Управління ДАБІ 27 липня 2015 року здійснено позапланову перевірку додержання містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 . За результатами перевірки Управління ДАБІ надало відповідь заявнику 30 липня 2015 року. Разом з тим виїздом на місце 5 серпня 2015 року спеціалістами виконавчих органів міської ради встановлено факт самочинного будівництва за зазначеною адресою. Тому до Управління ДАБІ направлено листа з метою здійснення повторної перевірки додержання містобудівного законодавства при проведенні будівельних робіт на 
АДРЕСА_1 .
14 вересня 2015 року за № С-521 Виконком на звернення ОСОБА_1 повідомив про те, що Управління ДАБІ 3 серпня 2015 року зареєструвало подану ОСОБА_5 декларацію про початок виконання будівельних робіт (реконструкція одноповерхового житлового будинку без зміни зовнішньої конфігурації для покращення житлових умов на АДРЕСА_1 ).
21 вересня 2015 року відповідач зареєстрував декларацію про готовність об`єкта до експлуатації за № ХС 142152572303 «Реконструкція одноповерхового житлового будинку без змін зовнішньої конфігурації для покращення житлових умов по АДРЕСА_1 ».
27 жовтня 2015 року ОСОБА_1 і ОСОБА_4 звернулися до Управління ДАБІ із заявою щодо негайного вжиття заходів зі здійснення державного архітектурно-будівельного контролю стосовно проведення ОСОБА_2 самочинного будівництва та існуючих самочинно збудованих об`єктів (майстерні-гаража, прибудови), а саме: скасувати видану ОСОБА_5 декларацію № ХС 082152120016 про початок виконання будівельних робіт (реконструкція одноповерхового житлового будинку без зміни зовнішньої конфігурації для покращення житлових умов на   АДРЕСА_1 ) та видати   ОСОБА_2 припис про знесення об`єкта самочинного будівництва - гаража-майстерні як такого, що зведений з грубим порушенням будівельних норм і правил та без згоди співвласника домоволодіння.
Листом від 27 листопада 2015 року №1021-1.14/378-С Управління ДАБІ повідомило, що декларація про початок виконання будівельних робіт від    ОСОБА_5 до Управління ДАБІ не надходила. Стосовно знесення гаража-майстерні з прибудовою повторно повідомило, що, як убачається з рішення Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2015 року у справі № 668/109/14-а, Інспекцією ДАБК м. Херсона за самовільне виконання будівельних робіт до ОСОБА_5 вже було застосовано штрафні санкції. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 червня 2015 року у справі № К/800/28576/15 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_5 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2015 року.
15 січня 2016 року ОСОБА_1 і ОСОБА_4 звернулися до ДАБІ зі скаргою на бездіяльність посадових осіб ДАБІ.
19 січня 2016 року ДАБІ відповідачу надано доручення опрацювати в установленому порядку скаргу та підготувати відповідь.
15 лютого 2016 року посадовою особою відповідача складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті, а саме виконання будівельних робіт на АДРЕСА_1 ОСОБА_2 . Перевіркою встановлено, що в грудні 2005 року Інспекцією ДАБК у м. Херсоні було встановлено факт самовільного будівництва   ОСОБА_5 гаража-майстерні. За вчинене правопорушення       ОСОБА_5 притягнуто до адміністративної відповідальності (постанова від 22 грудня 2005 року № 185) та надано припис. Рішенням Виконкому від 10 лютого 2006 року № 26 збудований гараж (літ.«Р») введено в експлуатацію, тому об`єкт не вважається самовільним будівництвом. У лютому 2007 року   ОСОБА_5 подарував належні йому 27/100 частини домоволодіння на     АДРЕСА_1 ОСОБА_2 . Також установлено, що   ОСОБА_2 здійснила реконструкцію гаража-майстерні (літ. «Р») без права на виконання будівельних робіт. Порушено статті 28, 29 Закону України «Про планування та забудову територій».
17 лютого 2016 року Управління ДАБІ листом за № 40-22/90-9/1084 надало відповідь на скаргу ОСОБА_4 , у якій вказало на те, що Управління ДАБІ проведено перевірку, якою встановлено, що власницею будинку (літ. «А») ОСОБА_2 проведено роботи з посилення фундаментів та ведуться роботи з улаштування стін будинку, без права на їх виконання, що є порушенням статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». За вчинене правопорушення ОСОБА_2 притягнуто до відповідальності та видано припис з вимогою зупинити виконання будівельних робіт та усунути порушення. Відповідно до вимог законодавства ОСОБА_2 подано декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Реконструкція одноповерхового житлового будинку без зміни конфігурації для покращення житлових умов по АДРЕСА_1 , яка після перевірки повноти даних зареєстрована Управлінням ДАБІ 3 серпня 2015 року за № ХС 082152120016. Під час перевірки у лютому 2016 року встановлено, що ОСОБА_2 здійснювала реконструкцію гаража-майстерні (літ. «Р») без права на виконання будівельних робіт, за цим фактом складено акт перевірки, від підпису та отримання якого ОСОБА_2 відмовилася. Управління ДАБІ направило на адресу ОСОБА_2 акт перевірки, вимогу з`явитися до Управління ДАБІ для складення протоколу по факту встановленого адміністративного правопорушення Також направлено лист від 15 лютого 2016 року № 1021-113/131-і до Нововоронцовського відділу поліції ГУНП в Херсонській області щодо забезпечення присутності ОСОБА_2 для складання протоколу про адміністративне правопорушення.
26 серпня 2016 року за № 1021-1.2/1632 Управління ДАБІ надало   ОСОБА_1 відповідь на звернення, яке надійшло на урядову гарячу лінію, щодо дотримання вимог законодавства під час виконання будівельних робіт    ОСОБА_2 у 2005-2015 роках за адресою:  АДРЕСА_1 , яка за своїм змістом аналогічна попереднім відповідям на звернення ОСОБА_1 і ОСОБА_4 
Вважаючи таку бездіяльність Управління ДАБІ протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну  структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних  категорій судів.
Відповідно до статті 2 КАС у редакції, чинній на час винесення ухвали судом апеляційної інстанції, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Водночас при визначенні предметної юрисдикції справи суд має виходити із суті права/інтересу, за захистом якого суб`єкт публічного права звертається до суду, та мети звернення з позовом, оскільки саме такі критерії розмежування належності спору до тієї чи іншої юрисдикції дають змогу найбільш ефективно захистити порушене право позивача, аніж розмежування юрисдикції виключно на підставі участі у спорі суб`єкта владних повноважень.
При цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового інтересу. Оспорювані або невизнані майнові права та інтереси підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення такого права або інтересу призвели дії суб`єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Як убачається з установлених судами обставин справи та наведених у позовних вимогах і касаційній скарзі доводів, позивач оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень, яке фактично стосується права власності третьої особи на реконструйований об`єкт нерухомого майна, саме з підстави незгоди з фактом набуття відповідного права третьою особою на реконструкцію такого майна відповідно до наявних у позивача документів.
Спірна реєстрація декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації, яка здійснена суб`єктом владних повноважень, породжує права та обов`язки тільки для суб`єкта, якому вона адресована, тобто для замовника відповідного будівництва.
За таких обставин цей спір стосується не стільки правомірності дій суб`єкта владних повноважень щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скільки правомірності здійснення третьою особою перебудови (прибудови) належної їй будівлі (гаража), що створює перешкоди позивачці у користуванні будівлями, якими вона фактично користується.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тобто існує спір про право, а тому обраний позивачем спосіб захисту не приведе до відновлення його порушених прав.
Таким чином, спір у цій справі має приватноправовий характер, що унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим. 
Спір у цій справі стосується захисту майнових інтересів, тому з урахуванням суб`єктного складу має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання предметної юрисдикції у подібних правовідносинах (зокрема, постанови від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17, від 28 листопада 2018 року у справі № 816/616/17, від 5 грудня 2018 року у справі  № 804/3091/18, від 20 вересня 2018 року у справі № 813/1076/17, від 16 січня 2019 року у справі № 815/1121/17).
Отже, викладені в касаційній скарзі доводи ОСОБА_2 щодо неналежності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду в суді касаційної інстанції.
За правилами частини першої статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС). 
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Отже, рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року  та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.
2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року скасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Н. О. Антонюк | В. С. Князєв
| Т. О. Анцупова | Л. М. Лобойко
| С. В. Бакуліна | Н. П. Лященко
| Ю. Л. Власов | Л. І. Рогач
| Д. А. Гудима | О. М. Ситнік
| Ж. М. Єленіна | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков |