ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ                                      
18 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/250/19
Провадження № 11-526заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2019 року в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), Голови ВРУ, Президента України про визнання Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-IV «Про судовий збір» (далі - Закон № 3674-IV) таким, що порушує Конституцію України, скасування цього Закону і відновлення дії Декрету Кабінету Міністрів України від 21 січня 1993 року № 7-93 «Про державне мито» (далі - Декрет) та
ВСТАНОВИЛА:
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Ради, Голови ВРУ, Президента України, в якому просила визнати Закон № 3674-IV таким, що порушує Конституцію України і звужує конституційні права і свободи громадян України на доступ до правосуддя, скасувати цей Закон і відновити дію Декрету.
Прояв протиправності в діях Ради, Голови ВРУ, Президента України вбачає в тому, що вони прийняли Закон № 3674-IV й усупереч положенням статей 1, 3, 8, 19, 21, 22, 24, 28, 55, 102 Конституції України, кожен у межах своєї компетенції, не вжили дієвих заходів для того, щоб відновити права громадян на доступ до правосуддя. Обмеження цих прав полягає в тому, що за раніше чинного Декрету кожен, хто бажав звернутися за захистом до суду, мав сплатити державне мито в розмірі, базу для нарахування якого становив неоподаткований мінімум доходів громадян - 17 (сімнадцять) грн, який є незміннім і дотепер.
Закон № 3674-IV запровадив інший вид платежу, який необхідно сплачувати для звернення до суду, - судовий збір, величина (ставка) якого спочатку розраховувалася від мінімальної заробітної плати, а згодом і донині - від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який в абсолютних числах із січня 2019 року становить 1921 грн. Виведений із цієї величини розмір судового збору унеможливлює для певної - значної незаможної й соціально незахищеної категорії громадян звернутися за захистом до суду.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 травня 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 . Із посиланням на пункт 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд дійшов висновку, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що вирішення питання про відповідність Конституції України законів України є повноваженням Конституційного Суду України (далі - КСУ). ВРУ при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності. Своєю чергою, це дає підстави вважати, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними законів. 
Варто наголосити, що у своєму рішенні суд першої інстанції не рекомендував позивачці звертатися за захистом до того суду, який має повноваження на вирішення питань про конституційність законів та інших правових актів Ради. 
3. Позивачка ОСОБА_1 не примирилася із зазначеним судовим рішенням й подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2019 року та звернутися до КСУ щодо конституційності Закону № 3674-IV. 
Прохання мотивує тим, що суд неправильно застосував норми права й дійшов хибного висновку про непідсудність її позову суду адміністративної юрисдикції. 
Стверджує, що гарантоване Конституцією України право оскаржити в суді будь-які рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, посадових і службових осіб робить можливим оскарження нею Закону № 3674-IV , норми якого, з погляду позивачки, порушують конституційне право громадянина на доступ до правосуддя. Оскільки вона позбавлена права безпосереднього звернення до КСУ щодо тлумачення положень указаного Закону, просить скасувати оскаржену ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду і звернутися до КСУ щодо тлумачення його положень.
4. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2019 року та ухвалою від 01 липня 2019 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.
У відзивах на апеляційну скаргу позивачки Рада, Голова ВРУ та Президент України просять залишити скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2019 року - без змін.
Представник Президента України, погоджуючись з висновком суду першої інстанції, виснував, що ВРУ при розгляді і прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності. Оскільки за положенням статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції КСУ, то суд першої інстанції дійшов слушного висновку, що ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У відзиві, надісланому представником ВРУ та Голови ВРУ, зокрема, йдеться, що визначені Основним Законом функції законотворення ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів, а саме - питання неконституційності законів віднесено до компетенції КСУ.
5. Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу на новий розгляд, з огляду на таке.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції КСУ.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Ради, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI, цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Ради, та порядок здійснення контрольних функцій Ради. Саме згідно з нормами зазначеного Регламенту створені нею з числа народних депутатів України комітети Ради, обрані нею Голова ВРУ та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України КСУ вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження КСУ, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням КСУ визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень КСУ належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
КСУ у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 КСУ також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 13 травня 2019 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що вирішення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання Закону № 3674-VІ таким, що порушує Конституцію України, віднесено до юрисдикції КСУ.
6. Вимоги позивачки про те, щоб Верховний Суд звернувся до КСУ з поданням про тлумачення Закону № 3674-VІ не можуть бути підставою для їхньої реалізації, оскільки вони не заявлялися в суді першої інстанції й тому відповідно до вимог частини п`ятої статті 308 КАС не можуть бути предметом апеляційного перегляду.
Понад те, позивачка у позовній заяві лише стверджувала про неконституційність Закону № 3674-VІ, але не заявляла спірних вимог, до яких потрібно було застосувати цей Закон. Суд першої інстанції цього Закону теж не застосував і не перебував у правовій ситуації, коли відповідно до вимог частини четвертої статті 7 КАС після винесення рішення повинен був звернутися до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції цього суду.
Міркування і твердження позивачки в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2019 року немає.
Керуючись статтями 250, 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 травня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       М. І. Гриців
Судді:                                    Т. О. Анцупова                                            Л. М. Лобойко
                                               С. В. Бакуліна                                             Н. П. Лященко
                                               В. В. Британчук                                          О. Б. Прокопенко
                                               Ю. Л. Власов                                                           В. В. Пророк
                                               Д. А. Гудима                                                Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                             В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков                                         О. Г. Яновська
В. С. Князєв