ПОСТАНОВА
Іменем України

06 листопада 2019 року 
Київ
справа №800/215/17
адміністративне провадження №А/9901/51/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Желєзного І.В., Коваленко Н.В., розглянувши у порядку письмового провадження заяву ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року (постановленої суддею-доповідачем Заїкою М.М.) 
у справі № 800/215/17
за позовом ОСОБА_1 
до Президента України,
третя особа: Рада національної безпеки і оборони України
про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 15 травня 2017 року № 133/2017 в частині, 
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з зазначеним позовом до Президента України, третя особа: Рада національної безпеки і оборони України, в якому просив визнати незаконним та скасувати Указ Президента України від 15 травня 2017 року №133/2017 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію:
- обмежувального заходу №11 «заборона Інтернет-провайдерам надання послуг з доступу користувачам мережі Інтернет до ресурсів сервісів « Mail.ru » (www .mail.ru ) та соціально-орієнтованих ресурсів «Вконтакте» (www . vk. com ) та « Одноклассники » (www. ok .ru)» щодо юридичної особи №422 Додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» - ТОВ «Мэйл.РУ ГРУП» (ООО «Мэйл.РУ ГРУП»), м. Москва, пр-кт Ленінградський, б. 39, стр .79, ІПН 7714789489 , ОГРН 1097746572813;
- обмежувального заходу №11 «заборона Інтернет-провайдерам надання послуг з доступу користувачам мережі Інтернет до ресурсів сервісів « Mail.ru » (www. mail . ru ) та соціально-орієнтованих ресурсів «Вконтакте» (www . vk. com ) та « Одноклассники » (www.ok.ru)» щодо юридичної особи №423 Додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» - ТОВ «Вконтакте» (ООО «Вконтакте»), м. Санкт-Петербург, вул. Херсонська, 12-14, літер А, б. 1-Н, ІПН 7842349892 , ОГРН 1079847035179;
- обмежувального заходу №11 «заборона Інтернет-провайдерам надання послуг з доступу користувачам мережі Інтернет до ресурсів сервісів « Mail.ru » (www. mail . ru ) та соціально-орієнтованих ресурсів «Вконтакте» (www.vk.com) та « Одноклассники » (www.ok.ru)» щодо юридичної особи №424 Додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» - ТОВ «Вконтакте», м. Київ, вул. Червоноармійська, 5, оф. 32, код ЄДРПОУ 38004331;
- обмежувального заходу №11 «заборона Інтернет-провайдерам надання послуг з доступу користувачам мережі Інтернет до ресурсів сервісів « Mail.ru » (www. mail . ru ) та соціально-орієнтованих ресурсів «Вконтакте» (www.vk.com) та « Одноклассники » (www.ok.ru)» щодо юридичної особи №425 Додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» - ТОВ «Мейл.РУ Україна», м. Київ, вул., Велика Житомирська, буд 20, код ЄДРПОУ 36001370.
Позов ОСОБА_1 обґрунтований тим, що виданий Президентом України Указ №133/2017 порушує положення, передбачені статтями 8, 15, 19, 21, 22, 32, 34, 64, 102, 106, 107 Конституції України, статтями 1, 2, 7, 19, 29 Загальної декларації прав людини, статтями 10, 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статтями 14, 19, 26 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права.
Таким чином, позивачем, фактично, ставиться питання про неконституційність Указу Президента України від 15 травня 2017 року №133/2017 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 квітня 2017 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію зазначених обмежувальних заходів.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа - Рада національної безпеки і оборони України, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 15 травня 2017 року №133/2017 в частині.
Ухвалюючи зазначене рішення, суд виходив з того, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
У зв`язку із чим, суд дійшов висновку, що невідповідність Конституції України актів Президента України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства. За таких обставин, зазначена справа непідвідомча Вищому адміністративному суду України.
Не погоджуючись із вказаною ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року позивач звернувся із заявою про її перегляд, в якій просить скасувати зазначене судове рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року позивач обґрунтовує тим, що відповідно до положень чинного законодавства він не є суб`єктом права внесення до Конституційного Суду України конституційного подання, а тому звернення до Вищого адміністративного суду України з позовом про визнання незаконними та скасування окремих положень виданого Президентом України Указу є єдиною можливістю захистити його порушені таким Указом права, в зв`язку з чим просив ухвалу суду скасувати, а справу передати на розгляд до Вищого адміністративного суду України.
Ухвалою Верховного Суду України від 15 червня 2017 року відкрито провадження у справі.
Розгляд справи Верховним Судом України не був закінчений.
У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності й Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.
Відповідно до пункту 1 частини першої Розділу VII "Перехідні положення" зазначеного Закону заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів у складі: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В., Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 05 листопада 2019 року справу №800/215/17 прийнято до провадження та призначено до розгляду з 06 листопада 2019 року в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, без повідомлення та виклику учасників справи, колегією у складі трьох суддів.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи заяви про перегляд рішення суду, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що заява ОСОБА_1 задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Завданням адміністративного судочинства згідно зі статтею 2 КАС України (тут і далі в редакції, яка була чинною до 15 грудня 2017 року) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено статтею 171-1 КАС України, пунктом 1 частини 1 якої передбачено, що її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.
Згідно ж із частиною першою статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України (пункт 1 частини третьої статті 17 КАС України).
Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України.
Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Аналогічні положення закріплені й в Законі України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року №422/96-ВР (що був чинним на час постановлення Вищим адміністративним судом України оскаржуваної ухвали; далі - Закон №422/96-ВР).
За змістом статей 1 та 2 Закону №422/96-ВР Конституційний Суд України - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, завданням якого є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України.
Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 13 Закону №422/96-ВР).
Отже, Конституцією України та Законом №422/96-ВР прийняття рішень та надання висновків у справах щодо конституційності, зокрема, актів Президента України віднесено саме до повноважень Конституційного Суду України.
Таким чином, в порядку адміністративного судочинства не можуть бути оскаржені і переглянуті правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо їх конституційності; проте з огляду на положення статті 14 Закону №422/96-ВР у справах щодо оскарження підзаконних правових актів інших суб`єктів владних повноважень адміністративний суд може перевіряти їх відповідність Конституції України, міжнародним договорам, ратифікованим в Україні, законам України та іншим правовим актам вищої юридичної сили.
Оскільки у позовній заяві ОСОБА_1 підставою для скасування Указу Президента України від 15 травня 2017 року №133/2017 визначають те, що, на його думку, він суперечить положенням статей 8, 15, 19, 21, 22, 32, 34, 64, 102, 106, 107 Конституції України, Вищий адміністративний суд України дійшов правильного висновку, що зазначений позов (з огляду на його мотиви) не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічної правової позиції за схожих правовідносин дотримувався і Верховний Суд України, зокрема, у постанові від 22 вересня 2015 року у справі №п/800/187/15 та Верховний Суд у постанові від 22 березня 2018 року у справі №800/226/17.
Суд також враховує, що право особи на доступ до правосуддя гарантоване статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України, кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об`єднань і посадових осіб.
Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України свого часу відобразив у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 01 листопада 1996 року №9. Зокрема, в пункті 8 цієї постанови зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (стаття 124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Стаття 55 Конституції України кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.
У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга стаття 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до частин першої і третьої статті 124 Основного Закону України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно з частиною першою та п`ятою статті 125 Конституції України, судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно з частиною першою і другою   статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також   у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі Golder v. the United Kingdom, заява №4451/70, пункти 28- 36).
Згідно з частиною першою статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади,    місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 33).
Суд також враховує вже зазначену позицію Європейського суду з прав людини у справі «Golder v. the United Kingdom», згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання в реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду. У пунктах 30- 32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» (заява №49069/11) Суд повторює, що пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками цивільного характеру (див. рішення у справі «Golder v. the United Kingdom), пункт 36). На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржиться на те, що відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (див. рішення у справах «Roche v. the United Kingdom», заява №32555/96, пункт 117, та «Salontaji-Drobnjak v. Serbia», заява №36500/05, пункт 132). Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення у справі «Ashingdane v. the United Kingdom», заява №8225/78, пункт 57). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (див. рішення у справі «Cordova v. Italy» (№1), заява №40877/98, пункт 54, та рішення у справі «Fayed v. the United Kingdom», заява № 17101/90 пункт 65).   
Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених статтею 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany», заява №42527/98, пункт 45). У пункті 54 рішення у справі «Kreuz v. Poland», заява №28249/95) Суд також погодився, що можуть бути справи, в яких майбутній позивач повинен мати попередній дозвіл до того, як йому дозволять процедуру подання позову (див. рішення суду у справі «Ashingdane v. the United Kingdom», заява №8225/78, пункт 59).
Суд також бере до уваги, що позивач у цій справі як за попередньої редакції КАС України, так і нової редакції цього Кодексу, яка набула чинності з 15 грудня 2017 року, не позбавлений подати позов до адміністративного суду щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України з дотриманням всіх вимог процесуального закону.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 109 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Доводи, якими позивач обґрунтовує вимоги заяви про перегляд ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, гуртуються на помилковому розумінні положень законів.
Враховуючи викладене, ухвала Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права, у зв`язку з чим заява ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 171^1, 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діяла до 15 грудня 2017 року), пунктом 1 частини першої Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні заяви ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 травня 2017 року відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діяла до 15 грудня 2017 року).
Головуючий суддя                                                                                Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                           І.В. Желєзний
                                                                                                    Н.В. Коваленко