ПОСТАНОВА
Іменем України

24 вересня 2019 року 

м. Київ
справа №806/523/16
адміністративне провадження №К/9901/10921/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Желєзного І.В.

розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01 липня 2016 року (суддя Нагірняк М.Ф.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року (колегія у складі суддів Моніч Б.С, Жизневська А.В., Котік Т.С.)
у справі № 806/523/16
за позовом ОСОБА_1 
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області
про визнання дій неправомірними, визнання незаконними та скасування приписів і постанов.

І. РУХ СПРАВИ

1.          01.04.2016 на розгляд Житомирського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області. 
2.          Позивач просила:
-          визнати неправомірними дії уповноважених осіб щодо призначення та проведення перевірки, складання акту перевірки від 01.03.2016, протоколів про адміністративні правопорушення, приписів про усунення порушень від 01.03.2016, постанов про накладання штрафів від 14.03.2016;
-          визнати незаконним та скасувати приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 01.03.2016 № 52/16-К та № 54/16-К;
-          визнати незаконним та скасувати постанови про накладання штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 14.03.2016 № 15-ю/1006-4-12/1016/16 та № 16-ю/1006-4-12/1017/16.
3.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 01.07.2016 позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано постанови Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 14.03.2016  № 15-ю/1006-4-12/1016/16 та № 16-ю/1006-4-12/1017/16 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
4.          Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2016 скасовано постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01.07.2016 в частині задоволення позову та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
5.          07.11.2016 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 . Позивач просить залишити в силі рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову, а в частині, якою рішенням суду першої та апеляційної інстанції в позові відмовлено - скасувати та направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08.11.2016 відкрито касаційне провадження, відстрочено сплату судового збору за подання касаційної скарги, а ухвалою від 11.04.2017 - зупинено виконання судових рішень.
7.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт №ЖТ08312172479 від 24.09.2012 ОСОБА_1 проводилися роботи на об`єкті: "Будівництво станції технічного обслуговування автомобілів" за адресою АДРЕСА_1 а".
9 .          09.10.2015 ОСОБА_1 подала до Управління ДАБІ у Житомирській області декларацію про готовність об`єкта до експлуатації. Декларацію повернуто 22.10.2015.
10.          15.02.2016 ОСОБА_1 вдруге подала декларацію про готовність об`єкта до експлуатації. Але її  було повернуто 23.02.2016 для усунення недоліків.
11.          19.02.2016 Управління ДАБІ у Житомирській області видало направлення № 212/16 для проведення позапланової перевірки (строк дії направлення з 22.02.2016 по 26.02.2016) та 26.02.2016 направлення № 252/16-к (строк дії направлення з 29.02.2016 по 01.03.2016). Обидва направлення видано на підставі наказу ДАБІ України № 976 від 08.09.2015. Підставою проведення перевірки є декларація про готовність об`єкта до експлуатації  № 787/16 від 15.02.2016. 
12.          Про проведення вказаної перевірки був повідомлений представник позивача, що підтверджується його власноручним записом від 24.02.2016 на направленні про проведення перевірки від 19.02.2016 (а.с.68).
13.          01.03.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Житомирській області Бардаш М.В. було проведено позапланову перевірку, про що складено акт. В акті зазначено, що перевірка проведена в присутності ОСОБА_2 , який є представником ОСОБА_1 на підставі доручення № 104 від 01.02.2016.
14.          Перевіркою встановлено порушення:
- у декларації головним архітектором проекту зазначено ОСОБА_3 , головним інженером - ОСОБА_6 призначені наказом № 30 від 06.08.2012, що є недостовірною інформацією. Відповідно до даних Житомирського філіалу Державного науково-дослідного та проектно-вишукувального інституту відповідно до наказу № 32 від 07.05.2015 головним архітектором проекту є   ОСОБА_5 , а головним інженером ОСОБА_6 , що не відповідає даним зазначеним у поданій декларації.
- у декларації вказано, що право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом серії ЯЛ № 357893 від 19.08.2012, а фактично це державний акт серії ЯЛ № 357893 від 12.08.2010, тобто в декларації зазначена недостовірна інформація щодо дати реєстрації акту. 
- у декларації зазначено, що технічний нагляд за будівництвом здійснює інженер ОСОБА_7 (наказ № 33 від 19.09.2012), а відповідно до письмових пояснень ОСОБА_7 від 01.03.2016, фактично технічний нагляд  ним не здійснювався, дані замовнику не надавались, договір на здійснення технічного нагляду не укладався. Отже, внесено недостовірні дані. 
15.          Встановлене є порушенням ч. 10 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 № 461.
16.          За результатами перевірки винесено протокол про адміністративне правопорушення від 01.03.2016, про притягнення до відповідальності за незабезпечення здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта, відповідальність за яке передбачена п.7 ч.2 ст. 2 Закону N208/94-ВР та протокол про адміністративне правопорушення від 01.03.2016 про притягнення до відповідальності за внесення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, відповідальність за яке передбачена абз.4 п.6 ч.2 ст.2 Закону N208/94-ВР. 
17.          Винесено приписи від 01.03.2016 № 52/16-К, та № 54/16-К, яким зобов`язано усунути встановлені порушення.
18.          У акті, протоколах, приписах зазначено, що такі відправлені рекомендованим листом з повідомленням 03.03.2016. Супровідним листом від 04.03.2016 № 1006-4-12/928/16 (а.с. 75) надіслано акт, протоколи, приписи та повідомлення про розгляд справ про адміністративне правопорушення. Позивач отримала їх 10.03.2016 (а.с. 76). 
19.          14.03.2016 винесено постанови про накладання штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від № 15-ю/1006-4-12/1016/16 та № 16-ю/1006-4-12/1017/16 про накладення штрафу 49608,00 грн. та 124020,00 грн. Зазначено, що постанови надіслано рекомендованим листом з повідомленням № 1006-4-12/1029/16, отримані 15.03.2016 (а.с. 79).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

20.          Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що перевірка призначалася і проводилася з порушеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме: в направленні не зазначено щодо яких питань проводиться перевірка; фактично перевірка не проводилася; направлення на перевірку вручено безпосередньо в управлінні; об`єкт перевірки належить до ІІІ категорії складності, тому Постанова КМУ №533, на підставі якої проведено перевірку, не могла застосовуватись; порушення, які встановлено, не відповідають дійсності. Також вважає, що не можна притягувати до відповідальності за недостовірність внесення даних до декларації, яка незареєстрована, а повернута.
21.          Відповідач проти позову заперечував. Позапланову перевірку призначено і проведено законно для перевірки достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта до експлуатації. Перевірка проводилася за участі представника забудовника. Перевіркою було встановлено внесення недостовірних даних, за що передбачена відповідальність.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

22.          Суд першої інстанції, задовольняючи позов в частині скасування постанов про накладання штрафу, дійшов висновку, що головний інспектор будівельного нагляду в області та головний інспектор будівельного нагляду відділу контролю та нагляду з проведення перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Житомирської області не є тотожними суб`єктами владних повноважень. Відповідно до статтей 6 і 7 Закону N3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю відносно об`єкту, що відноситься III категорії складності підлягає здійсненню виконавчим органам з питань державного архітектурно-будівельного контролю відповідної сільської ради. Отже, постанови винесені особою, до повноважень якої не належить розгляд вказаних правопорушень, особа, що їх винесла, не є головним інспектором будівельного нагляду в Житомирській області і не призначалася на вказану посаду в порядку, передбаченому ч.3 ст.7 Закону N3038-VI.
23.          Відмовляючи в решті позовних вимог, суд першої інстанції вирішив, що про проведення перевірки був повідомлений представник позивача, що підтверджується його підписом на направленні. Постановою КМ України від 02.09.2015 № 778 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України у сфері містобудівної діяльності", якою внесені зміни до п.1 Порядку N553, передбачено здійснення державного архітектурно-будівельного контролю відносно об`єктів будівництва незалежно від їх категорії складності, а не лише відносно об`єктів будівництва ІІІ категорії складності, як стверджував позивач. Безпідставними є доводи позивача щодо проведення перевірки з порушенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду). Вимоги про скасування акту перевірки та протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не підлягають задоволенню, оскільки вони не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду. 
Відповідачем встановлено, що інженер технічного нагляду ОСОБА_7 технічний нагляд за вказаним об`єктом будівництва не здійснював, відповідний договір позивачем з ним не укладав. Знайшли своє підтвердження доводи відповідача про зазначення позивачем в декларації недостовірних даних, що ОСОБА_7 здійснював технічний нагляд на об`єкі будівництва, а ОСОБА_3 - головний архітектор проекту, оскільки головним архітектором проекту було призначено ОСОБА_5 , а листом від 20.09.2012 проведення авторського нагляду було передано МПП "Енергія". Також в декларацію було також внесено недостовірну інформацію про документ, що посвідчує право власності Позивача на земельну ділянку, на якій проводилося вказане будівництво.
24.          Суд апеляційної інстанції не погодився з судом першої інстанції лише в частині задоволення позову. Апеляційний суд дійшов протилежного висновку, що головні інспектори будівельного нагляду в областях мають право здійснювати перевірку та накладати штраф від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Згідно п.5 Положення про Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області розглядати справи про правопорушення та накладати стягнення має право головний інспектор будівельного нагляду. Пунктом 4 Положення визначено повноваження Управління щодо складання протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та протоколів про адміністративні правопорушення, накладення штрафів. Від імені Управління здійснювати повноваження визначені цим пунктом мають право Головні інспектори будівельного нагляду відповідно до посадових обов`язків визначених посадовими інструкціями.
25.          Також суд зазначив, що постанова суду першої інстанції перевірялась виключно в межах доводів апеляційної скарги. У відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 відмовлено ухвалою від 19.09.2016.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

26.          У касаційні скарзі позивач як на підставу скасування судових рішень в частині, якій у позові відмовлено, посилається на те, що проведення перевірки достовірності даних вказаних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, поданої 15.02.2016, вже після її повернення 23.02.2016 для доопрацювання, не відповідає абз. 4 п. 7 Порядку № 553 від 23.05.2011.
27.          Апеляційний суд неправильно дослідив повноваження посадової особи, що винесла постанови про накладення штрафу.
28.          Суди неналежно перевірили факт повідомлення позивача про проведення перевірки та факт нездійснення перевірки в дійсності. Жодного документу під час перевірки надано не було. Тому неможливо було встановити факт внесення недостовірних даних до декларації саме під час перевірки. Фотоматеріали, додані до перевірки жодного відношення до суті виявлених порушень не мають.
29.          Суть встановлених порушень судами не перевірена належно. Так, наказ про призначення головним архітектором проекту, виданого Житомирською філією інституту «НДІпроектреконструкція» позивачу не вручався, тому його вини у не зазначенні про це в декларації немає. У п. 13 декларації вказано документ, що посвідчує право власності на земельну ділянку серії ЯЛ № 357893 від 19.08.2012, а фактично, стверджує відповідач -акт від 12.08.2010. Проте акт видано 12.08.2010 та зареєстровано 19.09.2010. Тобто Відповідач сам допустив неточність. Після усної домовленості та отримання копії кваліфікаційного сертифіката, позивач наказом призначив ОСОБА_7 відповідальним за технічний нагляд та вказав у п. 4 декларації. 
30.          У запереченнях на касаційну скаргу відповідач посилався на ті самі доводи, якими заперечував проти позову..

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31.          Верховний Суд розглянув доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.
32.          У справі заявник просив суди перевірити достовірність встановлених органом державного архітектурно-будівельного контролю правопорушень. Тобто, обидві сторони по різному оцінювали обставини, що були визнані як недостовірні дані, вказані у декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
33.          Для перевірки суб`єкта містобудування та притягнення особи до відповідальності повинні існувати законні підстави. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про законність проведення перевірки. Проте Верховний Суд з цим не погоджується.
34.          Згідно з ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. 
35.          Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Такий Порядок затверджений постановою КМУ №553 від 23.05.2011.
36.          В контексті вказаних норм будівництво об`єкта завершується реєстрацією права власності на об`єкт містобудування, а проведення архітектурно-будівельного контролю здійснюється у процедурі його створення.
37.          Відповідно до пункту 7, 8 Порядку №553 від 23.05.2011 (у редакції, чинній на час проведення перевірки) позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
38.          Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. 
39.          Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
40.          Суди у цій справі встановили, що спірні обставини виникли щодо перевірки декларації про готовність об`єкта до експлуатації, поданої ОСОБА_1 15.02.2016 вх. №  787/16 та поверненої Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 23.02.2016 №153160531436 для усунення недоліків. 
41.          Після цього, а саме на підставі направлень в період з 22 по 26 лютого 2016 року, продовжено з 29 лютого по 01 березня 2016 року, Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області було проведено позапланову перевірку на об`єкті будівництва, замовником якого є ОСОБА_1 Підстава перевірки - внесення недостовірних даних до зазначеної декларації.
42.          Також з матеріалів справи вбачається, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації була повернута позивачу на доопрацювання і станом на час проведення перевірки повторно нею не була подана.
43.          Перевіркою встановлено порушення частини 10 статті 39 Закону України № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»
44.          Відповідно до частини 10 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката. 
45.          Зміст наведеної норми свідчить, що поняття «подання декларації» як складова підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних включає і реєстрацію (прийняття) цієї декларації. У разі використання Інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом України № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» за порушення норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
46.          Такий правовий висновок було зроблено Верховним Судом під час розгляду справи з аналогічними правовідносинами, лише з тією різницею, що перевірка стосувалась недостовірних даних, вказаних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації (постанова від 23.01.2018 у справі № 808/4380/14). 
47.          Під час розгляду цієї справи Суд не вбачає підстав для відступу від цього висновку.
48.          Суди попередніх інстанцій на це уваги не звернули та прийшли до помилкового висновку, що перевірка відносно позивача проведено з дотримання вимог законодавства.
49.          Оскільки доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що відповідні судові рішення суду першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нової постанови - про задоволення позову повністю.
50.          Таким чином, інші доводи касаційної скарги не мають самостійного значення, оскільки не впливають на загальний висновок суду щодо вирішення спору. Тому Суд вважає, що їх докладний аналіз є зайвим.
51.          Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
52.          Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
50.          Судові витрати у справі складаються з судового збору, сплаченого позивачем за подання позову - 2838,68 грн.
51.          Відповідно до ч.1 ст. 149 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі. 
53.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.04.2017 зупинено виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 01 липня 2016 року та постанови Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року до розгляду справи в касаційному порядку. У зв`язку з прийняття Верховним Судом остаточного судового рішення у даній справі слід вважати таким, що втратило свою дію зупинення виконання судових рішень.

Керуючись ст. ст. 343, 349, 351, 356 КАС України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити.
2.          Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 01 липня 2016 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2016 року скасувати.
3.          Ухвалити нове рішення. 
Позов ОСОБА_1  задовольнити повністю.
Визнати неправомірними дії Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області щодо призначення та проведення перевірки, складання акту перевірки від 01.03.2016, протоколів про адміністративні правопорушення, приписів про усунення порушень від 01.03.2016, постанов про накладання штрафів від 14.03.2016.
Визнати незаконним та скасувати приписи Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 01.03.2016 № 52/16-К та № 54/16-К.
Визнати незаконним та скасувати постанови Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про накладання штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 14.03.2016 № 15-ю/1006-4-12/1016/16 та № 16-ю/1006-4-12/1017/16.
Стягнути на користь ОСОБА_1  ( АДРЕСА_3 ; ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) судові витрати в сумі 2838 (дві тисячі вісімсот тридцять вісім) гривень 68 (шістдесят вісім) копійок за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (м. Житомир, майдан С.П.Корольова, 12).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    І.В.Желєзний

Суддя                                                                                                    О.П. Страродуб