ПОСТАНОВА
Іменем України

21 листопада 2019 року 
м. Київ
справа № 420/1065/19
адміністративне провадження № К/9901/21014/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №  420/1065/19
за адміністративним позовом Державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи - Державне підприємство «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України, Нотаріальна палата України про визнання протиправним та скасування наказу,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду (головуючий суддя: В. В. Андрухів) від 11 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: О. В. Лук`янчук, А. І. Бітов, І.  Г.  Ступакова) від 02 липня 2019 року, 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, третя особа яка не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», третя особа яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Нотаріальна Палата України,  в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року №  181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно». 
2. Ухвалою від 27 лютого 2019 року відкрито загальне позовне провадження у вказаній справі та призначено підготовче засідання.
3. 09 квітня 2019 року від представника приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1. надійшла заява про забезпечення позову, у якому просила:
- зупинити дію наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» до набрання законної сили рішення суду у даній справі;
- зобов`язати Державне підприємство «Національні інформаційні системи» відновити доступ державному реєстратору - приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через його розблокування до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
4. В обґрунтування заяви про забезпечення позову заявник зазначив, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди її правам, свободам та інтересам, а також правам, свободам та інтересам третіх осіб до ухвалення рішення в адміністративній справі, а також тому, що захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову, та для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Заявник вважав, що невжиття заходів забезпечення позову у цій справі може істотно ускладнити ефективний захист прав позивача та поновлення її порушених прав, виходячи із наступних обставин: 
по-перше, оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України фактично призвів до порушення конституційного права позивача на працю (статті 43 Конституції України), адже усі нотаріальні дії з нерухомим майном передбачають використання Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, доступ до якого наразі заблоковано на підставі оскаржуваного наказу; 
по-друге, згідно з частини четвертої статті 3 Закону України «Про нотаріат», нотаріус не може займатися підприємницькою, адвокатською діяльністю, бути засновником адвокатських об`єднань, перебувати на державній службі або службі в органах місцевого самоврядування, у штаті інших юридичних осіб, а також виконувати іншу оплачувану роботу, крім викладацької, наукової і творчої діяльності. Нотаріуси як особи, які здійснюють незалежну професійну діяльність, належать до категорії самозайнятих осіб. Згідно статті 32 Закону України «Про нотаріат», приватний нотаріус сплачує податки, встановлені Податковим кодексом України. Відтак, у позивача є зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків не зважаючи на фактичне зупинення її діяльності; 
по-третє, оскаржуваний наказ як індивідуальної акт в розумінні КАС України вже вичерпав свій строк дії (14 днів починаючи з 22 січня 2019 року). Однак, доступ до реєстру не відновлений. Відтак, позивач по суті піддається покаранню вдруге за ті порушення, які були виявлені під час перевірки, що суперечить положенням Конституції України; 
по-четверте, приватний нотаріус позбавлена можливості самостійно забезпечити поновлення її прав, вона позбавлена права укласти договір про заміщення її з іншим приватним нотаріусом, так як для цього відсутні підстави, визначені статті 29 Закону України «Про нотаріат».
5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, задоволено заяву про забезпечення позову.
Зупинено дію наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року №181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» - до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
Зобов`язано Державне підприємство «Національні інформаційні системи» відновити доступ державному реєстратору - приватному нотаріусу Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно через його розблокування - до набрання законної сили рішенням суду у даній справі.
6. Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, 25 липня 2019 року Міністерство юстиції України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.
7. Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою; встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.
8. 13 серпня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому Нотаріальна палата України, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
9. Ухвалою Верховного Суду від 18 листопада 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи заяву про забезпечення позову, виходив з того, що шляхом видачі оскаржуваного наказу позивача фактично позбавлено можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності. При цьому, у позивача є зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків не зважаючи на фактичне зупинення його діяльності. Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного наказу до набрання законної сили рішенням суду по суті у цій справі.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГ
11. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивачем при поданні заяви про вжиття заходів забезпечення позову не обґрунтовано та не доведено належними доказами яким чином невжиття заходів щодо забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду. Вжиття заходів забезпечення позову призводить до нікчемності  судового спору, оскільки позивач отримує можливість вчиняти дії щодо яких йому був обмежений доступ. Зупиняючи дію оскаржуваного наказу, суди фактично вирішили справу по суті. Крім того не врахував, що державна реєстрація прав на нерухоме майно не є єдиним видом послуг, що надаються нотаріусами, а тому не унеможливлює діяльність та право на працю позивача.
ІV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить з такого.
14. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
15. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16. Відповідно до норм статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
17. Отже, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
18. Слід зазначити, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
19. Згідно частини другої статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
20. Відповідно до частини шостої статті 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
21. Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням: 
1) висновків про існування: 
-  обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або 
- очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. 
2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.
22. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам. 
23. Відтак, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
24. Як слідує з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій позивач звернувся до суду з заявою про вжиття заходів забезпечення позову як нотаріус у зв`язку з прийняттям відповідачем наказу від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
25. Як було вже зазначено, що в обґрунтування поданої заяви вказала про те, що виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду її професійній діяльності, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, та порушує права третіх осіб.
26. Суд першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву позивача виходив з того, що шляхом видачі оскаржуваного наказу позивача фактично позбавлено можливості отримувати дохід від своєї професійної діяльності. При цьому, у позивача є зобов`язання перед державою у вигляді сплати податків не зважаючи на фактичне зупинення його діяльності.
27. У касаційній скарзі зазначено, що суди не вправі вживати такі заходи забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
28. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими доводами касаційної скарги, оскільки позивачем заявлено позовну вимогу про скасування наказу Міністерства юстиції України від 22 січня 2019 року № 181/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», виданого Міністерством юстиції України в межах повноважень, дія якого обмежена в часі, а застосованими заходами забезпечення такого позову виступає зупинення дії спірного наказу про тимчасове блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що фактично вказує на вирішення частини позовних вимог в адміністративному спорі по суті з огляду на тимчасовий характер даного наказу відповідача (строк дії - 14 (чотирнадцять) днів).
29. Слід зазначити, що спірним наказом відповідача права третіх осіб не порушено з огляду на положення абзацу 3 частини 3 статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», згідно якого у разі прийняття рішення про тимчасове блокування або анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав, скасування акредитації суб`єкта державної реєстрації прав Міністерство юстиції України вирішує питання про передачу на розгляд суб`єкту державної реєстрації прав, що забезпечує зберігання реєстраційних справ у паперовій формі, документів, що подані для проведення реєстраційних дій та перебувають на розгляді у відповідного державного реєстратора, акредитованого суб`єкта державної реєстрації прав.
30. Колегія суддів Верховного Суду вважає, що у випадку застосування тимчасового блокування доступу державного реєстратора - приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, державні реєстратори не позбавлені права на працю та вони вправі здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців, що спростовує доводи стосовно фактичного позбавлення відповідачем можливості отримувати позивачем доходу від своєї професійної діяльності.
31. Подібна правова позиція вже була висловлена Верховним Судом в постановах від 18 жовтня 2018 року у справі № № 808/2432/18, від 15 серпня 2019 року у справі № 0840/3275/18 та від 01  жовтня 2019 року у справі № 420/912/19.
32. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України, оскільки державні реєстратори жодним чином не позбавлені права на працю та вони вправі здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців.
33. Крім того, зміст оскаржуваних судових рішень свідчить, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву, не навели жодних обґрунтованих мотивів з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль.
34. Докази того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду матеріали справи не містять.
35. Враховуючи викладене в сукупності, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заяви приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1. про забезпечення позову
36. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 242, 341, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року у справі № 420/1065/19 скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні заяви приватного нотаріуса Одеського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                           М. М. Яковенко

Судді                                                                                                              І. В. Дашутін

                                                                                                              О. О. Шишов