ПОСТАНОВА
Іменем України

19 листопада 2019 року 
Київ
справа №638/8660/15-а
адміністративне провадження №К/9901/10585/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №638/8660/15-а
за позовом Громадської організації «Український незалежний центр політичних досліджень»
до Харківської міської ради, Виконавчого комітету Харківської міської ради
про визнання протиправним і нечинним рішення,

за касаційною скаргою Громадської організації «Український незалежний центр політичних досліджень»
на постанову Дзержинського районного суду міста Харкова від 16 листопада 2015  року (прийняту у складі: головуючого судді Гайдук Л.П.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Курило Л.В., суддів Присяжнюк О.В., Русанової В.Б.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Громадська організація «Український незалежний центр політичних досліджень» в травні 2015 року звернулась до суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради, Виконавчого комітету Харківської міської ради, в якому просила визнати нечинним і таким, що не відповідає Конституції України, Європейській конвенції з прав людини рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради №543 від 6 червня 2007 року «Про затвердження Тимчасового положення «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові» (надалі також - «Тимчасове положення»).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що затверджуючи Тимчасове положення Виконавчий комітет Харківської міської ради вийшов за межі своїх повноважень, оскільки визначив як громадяни України можуть реалізувати своє конституційне право на мирні зібрання, що є прерогативою законодавця, але ні як не є питанням місцевого значення.

У Тимчасовому положенні зазначено, що воно прийняте у відповідності до Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 року. Однак, на думку позивача, цей нормативно-правовий акт не підлягає застосуванню, оскільки відповідно до пункту 1 розділу XV Перехідних положень Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить конституції України. А зазначений Указ звужує право громадян збиратися мирно, яке закріплене в статті  39 Конституції України, а тому не може застосовуватися. 

Також позивач зазначив, що Тимчасове положення не може визначати й тлумачити такі терміни, як «збори», «мітинг», «демонстрація», «похід» (розділ 1 Тимчасового положення), оскільки це прерогатива Конституційного Суду України. Розділ 2 Тимчасового положення містить вимоги до повідомлення про проведення масових заходів, однак стаття 39 Конституції України не передбачає таких вимог. Розділ 3 Тимчасового положення передбачає дозвільний характер і право відповідача не приймати повідомлення про мирне зібрання і право відмовити у проведенні мирного зібрання, що суперечить статті 39 Конституції України, яка встановлює лише обов`язок організаторів мирного зібрання завчасно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про його проведення.

При ухваленні Тимчасового положення не була врахована позиція Конституційного суду України, викладена в його рішенні №4-рп від 19 квітня 2001 року, щодо умов проведення масових мирних зібрань, строків завчасного сповіщення про їх проведення, умов обмеження громадян на право мирних зібрань тощо.

Відтак, позивач вважає, що вимоги оскаржуваних рішень щодо завчасного повідомлення про масовий захід, встановлення форми такого повідомлення, наявності плану масових заходів, дозвільного характеру заходів, необхідності попередження комісії при виконкомі міста у разі виникнення надзвичайних ситуацій, встановлення місця таких заходів суперечать статті 39 Конституції України і статтям 182-183 Кодексу адміністративного судочинства України, а також практиці Європейського суду з прав людини.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Дзержинського районного суду міста Харкова від 16 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року, позов залишено без задоволення.

Судові рішення мотивовані тим, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради, яким затверджено Тимчасове положення, жодним чином не порушує прав громадян на мирні зібрання, а тільки регламентує порядок та процедуру їх проведення.

Зокрема, суд першої інстанції зазначив, що оскільки Верховна Рада України не прийняла закону про визначення механізмів реалізації права на свободу мирних зібрань, то залишаються чинними нормативно-правові акти СРСР, які застосовуються у порядку правонаступництва, зокрема Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 року, який є чинним та підлягає застосуванню.

Також суд першої інстанції застосував статтю 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою, зокрема, передбачено, що до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач не довів, а суд не встановив фактів порушення відповідачами прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, зокрема застосування до Громадської організації «Український незалежний центр політичних досліджень» норм оскаржуваного рішення. Тому, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність з боку відповідачів порушення прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

До того ж, суди виходили з того, що 11 березня 2008 року прокурор міста Харкова  приніс протест за №345 на пункти 2.1, 3.2, 3.3, а також підпункт "а" пункту 5.1 Тимчасового порядку. За результатами його розгляду Виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення від 4 квітня 2008 року №214, яким  протест прокурора частково задовольнив, виклавши пункт 5.1 Тимчасового положення в наступній редакції: « 5.1. Обмеження щодо реалізації права на проведення загальноміських масових заходів може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей».

Також, у постанові Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08 за позовом прокурора міста Харкова до Виконавчого комітету Харківської міської ради про визнання незаконним акту, залишеній без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2008 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 9 листопада 2011 року, суд надав оцінку законності пунктів 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення і визнав їх незаконними.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов. На думку скаржника, суди порушили норми матеріального права і не дотримали норми процесуального права.

Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Виконавчий комітет Харківської міської ради реалізував свої повноваження щодо забезпечення проведення мирних заходів - зборів, мітингів, походів і демонстрацій на підставі і у спосіб, визначений законодавством, і що оскаржуване рішення, яким затверджено Тимчасове положення жодним чином не порушує прав громадян на мирні зібрання, а тільки регламентує порядок та процедуру їх проведення.

Скаржник вважає, що шляхом прийняття оскаржуваного рішення, органи місцевого самоврядування створюють особливі правові режими, де норми Конституції України не є нормами прямої дії. Зокрема, Тимчасове положення встановлює виключний перелік місць в місті Харкові, де громадяни можуть користуватися правами, які їм надані статтею 39 Конституції України.

Скаржник зазначає, що відповідачі не виконують рішення суду у справі №2а-5164/08, не внесли необхідні зміни до оскаржуваного рішення, ігнорують норми статті 124 Конституції України і продовжують застосовувати скасовані судом норми оскаржуваного рішення.

Одночасно, скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій не врахували, що затверджуючи оскаржуване рішення відповідач вийшов за межі своїх повноважень, оскільки визначає як громадяни України можуть реалізувати своє конституційне право, що є прерогативою законодавця, але ні як не є питанням місцевого значення.

У запереченнях на касаційну скаргу Харківська міська рада і Виконавчий комітет Харківської міської ради вказує, що питання законності прийняття Тимчасового положення вже було предметом перевірки прокуратури міста Харкова відповідно до Закону України «Про прокуратуру», який був чинний на момент проведення цієї перевірки.

До того ж, постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2008 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 9 листопада 2011 року, визнано незаконними пункти 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення.

На думку відповідачів, касаційна скарга позивача не містить нових доказів чи обставин, які не були досліджені судами першої та апеляційної інстанції. Тому вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій - без змін.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Суди попередніх інстанцій встановили, що Виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення №543 від 6 червня 2007 року «Про затвердження Тимчасового положення «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові».

Згідно з розділом 1 Тимчасового положення воно розроблено відповідно до Конвенції про захист прав і основних свобод людини, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року, Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» (діючого на території України відповідно до постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР») та з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року №4-рп/2001 і вимог Кодексу адміністративного судочинства України.

Розділом 2 Тимчасового положення передбачено порядок інформування щодо проведення масових заходів.

Зокрема, пункт 2.1. Тимчасового положення передбачає, що при проведенні масових заходів повідомлення подається заінтересованими особами в письмовій формі завчасно - не пізніше, як за 10 днів до наміченої дати їх проведення. У разі проведення масових заходів членами трудових колективів підприємств за межами цих підприємств, орган (особа), який очолює захід (страйк), повинен повідомити про це не пізніше, ніж за 7 днів.

Розділом 3 Тимчасового положення визначено порядок реєстрації повідомлення, його розгляд та сповіщення заінтересованих осіб.

Відповідно до пункту 3.1 Тимчасового положення повідомлення про проведення масових заходів подається в двох примірниках, на одному з яких робиться відмітка про прийняття.

Згідно з пунктом 3.2 Тимчасового положення повідомлення про проведення масових заходів з дотриманням терміну, передбаченого пунктом 2.1 Тимчасового положення, підлягає обов`язковій реєстрації яка здійснюється Департаментом діловодства в день його подання.

Відповідно до пункту 3.3. Тимчасового положення повідомлення про проведення масових заходів, подані з порушенням терміну, передбаченого пунктом 2.1 Тимчасового положення Харківською міською радою не приймаються і не реєструються. У разі надходження з порушенням терміну повідомлення у формі телеграм та поштових листів спеціалістами Департаменту діловодства складаються відповідні акти у двох примірниках. Повідомлення з одним примірником акту про його надходження з порушенням терміну подачі передаються до Департаменту по взаємодії з правоохоронними органами оборонної, мобілізаційної роботи для надання роз`яснень.

Розділом 4 Тимчасового положення визначено, зокрема, місця проведення загальноміських демонстрацій та походів, місця проведення мітингів загальноміського значення.

Розділ 5 Тимчасового положення регулює правила встановлення будь-яких тимчасових споруд (огорожі, намети тощо) при проведенні масових заходів.

Розділом 6 Тимчасового положення передбачено, що загальноміські загальні заходи повинні бути припинені на вимогу представників ГУ МВС України в Харківській області або державної виконавчої служби, якщо не було подано або несвоєчасно подано повідомлення до міськвиконкому про проведення заходів.

Прокуратура міста Харкова провела перевірку законності прийняття Виконавчим комітетом Харківської міської ради оскаржуваного рішення від 6 червня 2007 року №543 «Про затвердження Тимчасового положення «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові».

11 березня 2008 року прокурор міста Харкова  приніс протест за №345 на пункти 2.1, 3.2, 3.3, а також підпункт "а" пункту 5.1 Тимчасового порядку. За результатами його розгляду Виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення від 4 квітня 2008 року №214, яким  протест прокурора частково задовольнив, виклавши пункт 5.1 Тимчасового положення в наступній редакції: « 5.1. Обмеження щодо реалізації права на проведення загальноміських масових заходів може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей».

В подальшому, 23 квітня 2008 року прокуратура міста Харкова подала до Харківського окружного адміністративного суду позовну заяву про визнання незаконними пунктів 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2008 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 9 листопада 2011 року, визнано незаконними пункти 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Реалізація права на мирні зібрання в Україні регулюється актами національного та міжнародного законодавства.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікована Верховною Радою України згідно із Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», гарантує кожній особі, серед інших прав і свобод, право на свободу зібрань та об`єднання.

Зокрема, статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка набрала чинності для України 11 вересня 1997 року і відповідно до статті 8 Конституції України є частиною національного законодавства, гарантується, серед іншого, свобода мирних зібрань: « 1. Кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об`єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. 2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави».

Статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ратифікованого ще Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року №2148-VIII, також визнається право на мирні збори. Ця стаття визначає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров`я і моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб.

Подібні положення містить стаття 39 Конституції України, якою визначено, що громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.

Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Згідно з чинним законодавством України рішенню Конституційного Суду України надається статус офіційного джерела тлумачення Конституції і законів України.

Так, згідно зі статтею 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання щодо відповідності законів й інших правових актів Конституції України та дає офіційне тлумачення Конституції України і законів України.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) від 19 квітня 2001 року №4-рп/2001:

«Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, закріплене в статті 39 Конституції України, - їх невідчужуване і непорушне право, гарантоване Основним Законом України.

Це право є однією з конституційних гарантій права громадянина на свободу свого світогляду і віросповідання, думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір, права на вільний розвиток своєї особистості тощо. При здійсненні цих прав і свобод не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей. За Конституцією України (стаття 68) кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України. Право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації може бути реалізоване за умови обов`язкового завчасного сповіщення про це органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування. Таке сповіщення має здійснюватися громадянами через організаторів масових зібрань. Завчасне сповіщення відповідних органів про проведення тих чи інших масових зібрань - це строк від дня такого сповіщення до дати проведення масового зібрання.

Конституційний Суд України вважає, що тривалість строків завчасного сповіщення має бути у розумних межах і не повинна обмежувати передбаченого статтею 39 Конституції України права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Такі строки мають слугувати гарантією реалізації цього права громадян. Упродовж цього строку зазначені органи мають здійснити і ряд підготовчих заходів, зокрема, щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингу, походу чи демонстрації, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. У разі необхідності органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування можуть погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення тощо.

Тривалість строку завчасного сповіщення має бути достатньою для того, щоб органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування могли визначитися, чи відповідає проведення таких зібрань чинному законодавству, та в разі потреби, згідно з частиною другою статті 39 Конституції України, звернутися до суду для вирішення спірних питань».

Згідно з частиною третьою статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.

Відповідно до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Пунктом 1 частини 1 статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов`язки громадянина.

Положеннями статті 64 Конституції України встановлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до підпункту 3 пункту «б» частини першої статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - «КАС України») касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Стосовно права позивача на звернення до суду з цим позовом

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянки ОСОБА_1 щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки ОСОБА_1 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) від 25 листопада 1997 року №6-зп/1997: «Частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність)».

Частиною першою статті 6 КАС України (у редакції чинній на момент звернення позивача з позовом до суду) передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до пункту 2 частини першої, частини другої статті 171 КАС України (у редакції чинній на момент звернення позивача з позовом до суду) правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження нормативно-правового акту органів місцевого самоврядування надано в тому числі і особам, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Оскільки оскаржуване рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради визначає порядок проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій, право на яке є конституційним правом кожного відповідно до статті 39 Конституції України, позивач є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Отже, Верховний Суд не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції щодо не наведення позивачем доказів стосовно порушення відповідачами його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин та не доведення того, що  оскаржуване рішення безпосередньо зачіпає його права.

Стосовно перевищення відповідачем своїх повноважень при прийнятті оскаржуваного рішення

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, зазначив, що оскаржуване рішення жодним чином не порушує прав громадян на мирні зібрання, а тільки регламентує порядок та процедуру їх проведення.

Колегія суддів Верховного Суду не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій та зазначає таке.

Право громадян України на мирні зібрання гарантується Конституцією України.

Умови реалізації права людини на свободу мирних зібрань висловив Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях у справах «Станков та об`єднана македонська організація «Ілінден» проти Болгарії» (2001), «Іванов та інші проти Болгарії» (2005), «Християнська демократична народна партія проти Молдови» (2006), «Оллінджер проти Австрії» (2006) «Вєренцов проти України» (2013) та інших.

Зокрема, в своєму рішенні від 17 липня 2007 року Європейський суд з прав людини у справі «Букт та інші проти Угорщини» вказав про необхідність завчасного повідомлення стосовно проведення масових заходів з метою координації діяльності поліції з іншими державними органами, перерозподілу поліцією своїх ресурсів, забезпечення наявності пожежних команд, звільнення території від транспортних засобів.

Отже, нормами міжнародного публічного права та практикою Європейського суду з прав людини, що є джерелом національного права України, визначено насамперед зобов`язання держави забезпечити ефективне використання громадянами та іншими особами права на мирні зібрання та захисту всіх осіб, які реалізують своє право на мирні зібрання. Сенс сповіщення державних органів про проведення масових заходів полягає не у проханні дозволу на їх проведення, а у наданні можливості відповідним державним органам вжити заходів щодо забезпечення правопорядку під час проведення таких масових заходів.

Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, організатори мирних зібрань мають сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про проведення відповідних заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Натомість, зловживання (недотримання) організаторами масових заходів своїм обов`язком щодо завчасного сповіщення органів влади про їх проведення (зокрема, здійснення повідомлення в день проведення таких заходів) може мати своїм наслідком лише те, що демонстранти не матимуть правових підстав дорікнути державі у невиконанні її обов`язку щодо забезпечення безпеки осіб під час цього заходу (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Платформа «Лікарі за життя» проти Австрії»).

Отже, здійснення права на свободу зібрань та об`єднання не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Зокрема, Верховний Суд України у своїй постанові від 3 березня 2014 року у справі №5-49кс13 виклав таку правову позицію: «Застосування положень статті 39 Конституції України в системному зв`язку із положеннями статті 92 Основного Закону переконують у тому, що порядок організації проведення зборів має бути встановлений Верховною Радою України і виключно на підставі закону, оскільки саме законами України визначаються права та свободи людини і громадянина, зокрема й право на мирні збори, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина... Не забезпечують достатніх правових підстав регулювання організації та проведення демонстрацій і правила, запроваджені органами місцевого самоврядування; причина та сама - відсутність загального акта парламенту (спеціального закону), на підставі якого можна розробляти документи органів місцевої влади».

Крім того, в пункті 54 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Вєренцов проти України» (2013), зазначено, що процедури, запроваджені місцевими органами влади для регулювання організації та проведення недержавних масових громадських заходів у їхніх конкретних регіонах, не забезпечують достатніх правових підстав за відсутності загального акта парламенту, на основі якого можна було б розробляти документи місцевих органів влади.

Оскільки порядок здійснення права на свободу мітингів, демонстрацій і мирних зборів та порядок і підстави обмеження цього права законами України не врегульовано, у відповідачів не було передбачених частиною 2 статті 39 Конституції України та частиною 2 статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод підстав для втручання в права, гарантовані цими нормами.

У розумінні статті 22 Конституції України прийняття оскаржуваного рішення є обмеженням прав громадян, оскільки Тимчасове положення, яке затверджено рішенням вказує на бажаний характер поведінки особи й зобов`язує її діяти певним чином, зокрема утриматись від проведення масових зібрань в одних визначених рішеннями місцях і вжити заходів до їх проведення в інших визначених рішеннями місцях.

З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду констатує, що ініціатива відповідачів на регулювання права на мирні зібрання та встановлення певних умов для реалізації такого права є нічим іншим як втручанням у гарантоване Конституцією України та статтею 11 Конвенції право особи на мирні зібрання.

Саме тому обмеження змісту прав і свобод, зокрема шляхом зменшення часу чи місця реалізації права на свободу мирних зібрань, яке не передбачено законом, у розумінні статті 22 Конституції України, є обмеженням прав і свобод, гарантованих Конституцією України.

Зокрема, у рішенні від 8 вересня 2016 року №6-рп/2016 Конституційний Суд України визнав неконституційними положення частини п`ятої статті 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» від 23 квітня 1991 року. На підставі системного аналізу норм Основного Закону України Конституційний Суд України вважає, що право на свободу світогляду та віросповідання  може  бути  реалізоване,  зокрема,  у  формі  проведення  богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій. У разі якщо такі заходи відбуваються публічно та мають мирний характер, на них мають поширюватися вимоги статті 39 Конституції України, у тому числі щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про їх проведення. Також, визнано неконституційним Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних  походів  і  демонстрацій  в  СРСР"  від  28  липня  1988  року  як  такий,  що суперечить нормам статті 39 Конституції України та передбачає порядок проведення громадянами мирних зібрань лише за умови отримання дозволу відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

Отже, посилання суду першої інстанції на Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних  походів  і  демонстрацій  в  СРСР"  від  28  липня  1988  року як такий що є чинним та підлягає застосуванню є помилковим.

Верховний Суд звертає увагу на рішення Європейського суду з прав людини від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України» за №20372/11 та рішення від 14 лютого 2014 року у справі «Шмушкович проти України» за №3276/10, в яких суд зазначив, що «за загальним визнанням, у постанові українського парламенту про тимчасове застосування деяких законодавчих актів Радянського Союзу йдеться про тимчасове застосування радянського законодавства, і українським парламентом досі не було прийнято жодного закону, який  регулював би порядок проведення мирних демонстрацій, хоча у статтях 39 і 92 Конституції чітко вимагається, щоб таку процедуру було встановлено законом українського парламенту. Хоча суд визнає, що країна може потребувати деякого часу для створення власної законодавчої бази протягом перехідного періоду, він не може погодитися, що затримка більше, ніж на двадцять років є виправданою, особливо якщо під загрозою таке фундаментальне право, як свобода мирних зібрань. Отже, суд робить висновок, що втручання у право заявника на свободу мирних зібрань не було передбачено законом».

Крім цього, Європейським судом з прав людини, який у своєму рішенні від 3 квітня 2008 року у справі «Корецький та інші проти України» за №40269/02 вказав, що: «тлумачення вислову «передбачений законом» у пункті 2 статті 11 Конвенції (Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод) не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містить вимогу щодо якості закону. Закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити у розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією.

У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права - одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. 

Відповідно, закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства (яке, безумовно, не може передбачити усі можливі випадки) значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується.

Тобто, відповідно до статті 11 Конвенції, можливість держави в особі державних органів шляхом звернення з позовом до суду заборонити мирне зібрання має бути передбачена законом, однак при цьому повинні мати місце законні обмеження на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави».

Отже, виходячи із правила про законодавчий предмет правового  регулювання, Верховний Суд приходить до висновку, що  органи  місцевого  самоврядування до прийняття відповідного закону не мають права самостійно визначати порядок реалізації свободи мирних зібрань. Оскільки на даний момент в Україні поки що не прийнято спеціального закону про порядок організації мирних заходів, то слід дотримуватися вимог статті 39 Конституції України як норм прямої дії.

Відтак, Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради, яким затверджено Тимчасове положення, жодним чином не порушує прав громадян на мирні зібрання, а тільки регламентує порядок та процедуру їх проведення. Тобто, приймаючи оскаржуване рішення відповідачі діяли поза межами наданих їм законодавством повноважень.

Стосовно преюдиційного значення судового рішення у справі №2а-5164/08

Щодо посилання судів першої та апеляційної інстанцій, а також відповідачів, на те, що постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08, яка набрала законної сили, визнано нечинними пункти 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення Верховний Суд зазначає наступне.

Предметом розгляду у справі №2а-5164/08 були лише окремі пункти Тимчасового положення (пункти 2.1, 3.2, 3.3). Суд у вказаній справі не оцінював на відповідність вимогам закону інші пункти і розділи Тимчасового положення. Відповідно, Верховний Суд відхиляє аргументи відповідачів стосовно того, що оцінка законності всіх норм Тимчасового положення вже здійснювалася судами.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно з частинами першою, третьою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Особливості розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування передбачені статтями 264, 265 КАС України.

Правила статті 264 КАС України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності (частина третя статті 264 КАС України).

Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині (частина дев`ята статті 264 КАС України).

Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина перша статті 265 КАС України).

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційна скаргу необхідно задовольнити частково, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і ухвалити нову постанову про часткове задоволення позову (з урахуванням наведених положень статей 264, 265 КАС України).

Судові витрати

Відповідно до вимог частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат (частина шоста статті 139 КАС України).

При зверненні до суду з позовом позивач сплатив судовий збір у розмірі: 73,08 грн, що підтверджується оригіналом чека № 13052015104053 від 13 травня 2015 року; за подання апеляційної скарги - 82,00 грн відповідно до чека № 25012016162913 від 25 січня 2016 року і чека №04032016174722 від 4 березня 2016 року; за подання касаційної скарги - 95,00 грн, що підтверджується чеком №04052016182143 від 4 травня 2016 року. Отже, загальний розмір судового збору, сплаченого позивачем, складає: 250,08 грн.

Враховуючи зазначене та з огляду на задоволення позовних вимог, понесені позивачем судові витрати на звернення до суду повинні бути відшкодовані за рахунок відповідача, що прийняв оскаржуваний нормативно-правовий акт.

Керуючись статтями  341,  345,  349,  351,  355,  356,  359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Громадської організації «Український незалежний центр політичних досліджень» задовольнити частково.

Постанову Дзержинського районного суду міста Харкова від 16 листопада 2015 року і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року у справі скасувати повністю.

Ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов Громадської організації «Український незалежний центр політичних досліджень» задовольнити частково.

Визнати протиправним і нечинним повністю рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради №543 від 6 червня 2007 року «Про затвердження Тимчасового положення «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові».

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Зобов`язати Виконавчий комітет Харківської міської ради (61003, Харківська область, місто Харків, Майдан Конституції, будинок 7, код ЄДРПОУ 04059243) невідкладно опублікувати резолютивну частину цієї постанови у виданні, в якому було офіційно оприлюднено рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради №543 від 6 червня 2007 року «Про затвердження Тимчасового положення «Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові».

Стягнути з Виконавчого комітету Харківської міської ради (61003, Харківська область, місто Харків, Майдан Конституції, будинок 7, код ЄДРПОУ 04059243) на користь Громадської організації «Український незалежний центр політичних досліджень» (01001, місто Київ, вулиця Софіївська, будинок 18, квартира 2, код ЄДРПОУ 25836432) судові витрати в сумі: 250 (двісті п`ятдесят) грн 08 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду